La corrupción pública en Honduras

Podemos definir corrupción de múltiples maneras y desde perspectivas diversas, pudiendo ser una de ellas: el abuso de posición por un servidor público, con un beneficio extraposicional directo o indirecto (para el corrupto o los grupos de que forma parte este), con incumplimiento de normas jurídicas que regulan el comportamiento de los servidores públicos (Villoria Mendienta y Jiménez Sánchez, 2012). De este modo, al abuso de poder se debe unir el beneficio privado y el incumplimiento normativo. Esta definición es parcial y recoge solo una parte de la corrupción existente, dejando fuera la corrupción que no es sancionable desde el derecho. Uno de los principales problemas a los que se enfrenta Honduras en la actualidad es, precisamente, el de la corrupción.

Por ilustrar la situación de la corrupción en Honduras, según los datos extraídos de Transparencia Internacional, el país ocupaba en el año 2015 la posición 112 de 168 en el Índice de Percepción de la Corrupción. Por otro lado, el informe por título Judicialización de la corrupción en Honduras 2008-2015, elaborado por la Asociación para una Sociedad más Justa de Honduras (ASJ), da cuenta de un tipo de corrupción muy extendida en el país, cual es la corrupción pública, pues genera los delitos que más se detectan, investigan y buscan castigarse, y es la que más perjudica al Estado como formulador, implementador y evaluador de políticas y prestador de servicios públicos. De este modo, la corrupción debilita las instituciones, genera desconfianza ciudadana y produce graves efectos en el mercado y en la competitividad del país. Sin embargo, el Informe muestra cómo por cada 12 denuncias que recibe el Ministerio Público de casos de corrupción pública, sólo se interpone 1 requerimiento fiscal. En el mismo Informe, se ofrece otro dato de gran relevancia en lo que respecta al porcentaje y tipología de delitos judicializados de corrupción pública en el país en esos 7 años. Así, el 26% de delitos judicializados lo fueron por abuso de autoridad, el 24% por violación de deberes del funcionario, el 18% por cohecho y enriquecimiento ilícito y el 16% por malversación de caudales públicos.

La corrupción en Honduras, más que tratarse de una falta de capacidad del Estado para combatirla, es una falta de asunción de responsabilidad de las instituciones para paliar el fenómeno; más que la falta de legislación al respecto, es el exceso que sobre ella existe; más que la falta de organizaciones y de estructuras que consigan eliminarla, es la duplicidad y multitud de ellas que se han creado pero sin funciones claras y sin objetivos concretos. Unida a la impunidad, la corrupción resulta más rentable en Honduras, pues el beneficio que se extrae de su puesta en práctica es mayor que la sanción que se recibe por el incumplimiento de la legalidad. 

Para combatir esta gran amenaza del país, es preciso mejorar el control institucional sobre aquellas prácticas que dañan a la democracia, y fomentar la vigilancia ciudadana y la rendición de cuentas sobre la actividad institucional. En una publicación reciente del Centro de Documentación de Honduras (CEDOH), por título "El manejo político y social de la corrupción en Honduras", el coordinador de esta obra (Víctor Meza), hace una excelente radiografía de esta problemática en el país al señalar que para que la corrupción funcione como sistema, es necesario que corrupto y corruptor se agreguen. Una vez dada esta simbiosis, deben acontecer otros dos fenómenos: la impunidad judicial y la tolerancia social. Así, sólo cuando la sociedad tolera y el sistema permite, es cuando puede funcionar un sistema integral y perfecto de la corrupción. 

Hasta tal punto que puede ocurrir que la enfermedad se expanda con tanta virulencia y rapidez, que no haya medicamento que inhiba a las instituciones en la práctica normal de sus cometidos en democracia, siendo la regla general lo que debiera ser la excepción en cualquier modelo de Gobierno y de Administración Pública. 

El femicidio/ feminicidio

Las muertes violentas de mujeres –en general–, y los femicidios –en particular–, constituyen un problema mundial, así catalogado por la Organización Mundial de la Salud en el año 2016: “la violencia contra la mujer -en especial, la ejercida por su pareja y la violencia sexual- constituye un grave problema de salud pública y una violación de los derechos humanos de las mujeres”. El Informe evidencia que el 38% de los asesinatos de mujeres que se producen en el mundo son cometidos por su pareja, bajo esta catalogación jurídica.

El femicidio o feminicio se define como la muerte de una mujer por razones de género, con odio y desprecio por su condición de mujer, cuando concurren una o varias de las circunstancias siguientes: a) cuando el sujeto activo del delito mantiene o haya mantenido con la víctima una relación de pareja, ya sea ésta matrimonial, de hecho, unión libre o cualquier otra en la que medie, haya mediado o no cohabitación, incluyendo aquellas en las que se sostiene o se haya sostenido una relación sentimental; b) cuando el delito esté precedido de actos de violencia doméstica o intrafamiliar, exista o no antecedente de denuncia; c) cuando el delito esté precedido de una situación de violencia sexual, acoso, hostigamiento o persecución de cualquier naturaleza; d) cuando el delito se comete con ensañamiento o cuando se heyan infligido lesiones infamantes, degradantes o mutilaciones previas o posteriores a la privación de la vida (artículo 118-A de la reforma del Código Penal de Honduras).

Por su parte, Martínez Álvarez (2014) distingue el femicidio del homicidio de la siguiente manera: a) en el homicidio, existe un bien jurídico tutelado, que es la vida. En el femicidio, existen diversos bienes jurídicos tutelados, tales como la vida, la dignidad o la integridad, entre otros; b) el hocimicido se produce de manera instantánea y son excepcionales las acciones ocasionadas fuera del tiempo a la comisión del delito. En el femicidio, el delito se configura una vez que se priva de la vida a una mujer y se actualiza una de las hipótesis que se puede generar antes o después de la privación de la vida de una mujer; c) en el homicidio, el sujeto pasivo no requiere una calidad específica. En el femicidio, el sujeto pasivo tiene como calidad específica el hecho de ser mujer; d) en los casos específicos como homicidio calificado, se tiene que hacer un análisis de las calificativas, por lo general, alevosía, premeditación y ventaja, las cuales contienen elementos subjetivos que quedan a la interpretación del operador jurídico que las interpretará. Para la acreditación del delito no se requiere de medios comisivos, pues las razones de género no son medios comisivos. Se requiere la realización de una o varias conductas, en los que la última conducta puede ser la privación de la vida; y e) en el homicidio, se parte de la premisa de que éste puede ser doloso o culposo, es decir, se parte de la voluntad del sujeto activo para acreditar la conducta. El femicidio es un delito que en sí mismo es doloso, esto es por las conductas realizadas y por los bienes jurídicos tutelados diversos.

Por su parte, el Instituto Universitario en Democracia Paz y Seguridad de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, distingue en sus estudios varias categorías diferentes de femicidios posibles y son las siguientes: 

• Femicidio íntimo: cuando se determina que el culpable es la pareja actual o pasada de la víctima, incluyendo en tal categoría al esposo, conviviente, novio o pretendiente.
• Femicidio por violencia intrafamiliar: cuando se determina que el culpable es un familiar, ya sea éste el padre, el padrastro, el hermano, el tío, el cuñado, el tutor u otros.
• Femicidio por conexión: cuando se determina que ocurrió en circunstancias en las que la víctima trataba de defender a otra mujer, o cuando el agresor intentaba acabar con la vida de otra mujer. Este es el caso de mujeres parientes, niñas u otras que trataron de intervenir o que, simplemente, fueron atrapadas por el culpable.
• Femicidio por violencia sexual: aquellos casos que muestran agresiones sexuales (violación, acoso u hostigamiento sexual), y que culminan con la muerte de la víctima.
• Femicidio por delincuencia organizada: responden a crímenes de mujeres en escenarios de delincuencia organizada donde existe acoso, hostigamiento y ensañamiento, así como ajuste de cuentas (sicariato), asesinatos de familia , venganza, rapto y secuestro, muertes por maras y pandillas, extorsión, narcotráfico y trata de personas.
• Femicidio sin determinar: muertes de mujeres donde la información no es suficiente para categorizarlas, pero el contexto establece que son razones de género y presentan ensañamiento.

Es especialmente preocupante y alarmante la situación que vive Honduras en materia de femicidios y ello debe generar una acción gubernamental (más allá de su reconocimiento jurídico), que erradique este mal endémico del país. Para visibilizar la problemática y concienciar a la ciudadanía sobre la necesidad de una actuación gubernamental rápida y efectiva, sirva como ejemplo los siguientes gráficos elaborados por el IUDPAS-UNAH. 

En el primer gráfico, se registran los homicidios de mujeres en los últimos años en el país. Vemos cómo en 9 años, la muerte violenta de mujeres sigue en ascenso y representa un aumento del 263,4%, de modo que 53 mujeres son víctimas cada mes y cada 13 horas y 46 minutos, muere una en Honduras.

En el segundo gráfico, la muerte violenta de mujeres y los femicidios acaecidos en el año 2013, por ser éste ultimo sobre el que se han validado datos. Así, cerca del 65% del total de muertes violentas de mujeres en el país, corresponde a femicidios y, además, un porcentaje tan elevado como casi el 15% de muertes, queda sin determinar.

En base a lo anterior, es preciso actuar y hacer ya para dar fin a esta problemática, que parece que desborda la capacidad del Estado pero que impacta muy negativamente en las propias víctimas, en sus familias y en la sociedad hondureña en general.

IUDPAS-UNAH

El Instituto Universitario en Democracia, Paz y Seguridad de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (IUDPAS-UNAH) se puso en marcha en el año 2008, gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Agencia de Cooperación Sueca para el Desarrollo Internacional ASDI), a través del Proyecto Armas Pequeñas y Seguridad y Justicia y, en una segunda etapa, por el Proyecto Seguridad, Justicia y Cohesión Social. El IUDPAS que tiene como propósito central fortalecer los vínculos entre la academia y la sociedad, desde tres ejes fundamentales de actuación en investigación y docencia: la democracia, la paz; y la seguridad en el país.

Las funciones concretas que desarrolla el IUDPAS son las siguientes: a) Fortalecer la capacidad investigadora de la Universidad y ampliar la oferta de cursos de especialización de corta duración a nivel de postgrado; b) Permitir creatividad en las propuestas de investigación y cursos de especialización dirigidos a aumentar y fortalecer competencia en distintos profesionales; c) Posibilitar la vinculación con los Centros Regionales de la UNAH, de tal manera que se fortalezcan sus cuerpos docentes e investigadores y coordinar la ejecución de cursos de especialización en sus respectiva área geográficas; d) Fomentar la multidisciplinariedad en los abordajes teóricos y metodológicos en los temas democracia, paz y seguridad; e) Articular lazos de colaboración con la sociedad civil de tal manera que esta se convierta en un socio cercano de la Universidad y efectivo en la generación de conocimientos; f) Posibilitar la comunicación y colaboración científica y docente entre los distintos programas de postgrados de la Universidad; y g) Fortalecer y supervisar el Observatorio Nacional de la Violencia, los Observatorios Locales y otros que surjan desde los ejes transversales.

Además, el IUDPAS desarrolla su trabajo sobre cuatro áreas principales a partir de las cuales se estructuran los proyectos de investigación y docencia buscando, a través de éstas, dar una respuesta al papel que debe asumir la universidad en la sociedad. Las áreas definidas son las siguientes:

1. Seguridad y Políticas Públicas: el objetivo es contribuir al estudio, análisis y comprensión de los problemas de la violencia y la inseguridad ciudadana.
2. Estudios de la Ciudad: su finalidad es estudiar los problemas urbanos, la vialidad o movilidad vial, la convivencia entre vecinos y al interior de la familia, el vínculo ciudadanía gobierno local, los recursos sociales y los servicios que la ciudad ofrece a los ciudadanos, fomentando espacios de diálogos y análisis de políticas locales de intervención.
3. Democracia y Desarrollo: contribuye a la formación de estudiosos e investigadores en los temas del desarrollo, los procesos políticos, desde una perspectiva institucional y social, la inserción e inclusión ciudadana en la democracia, la cultura política, los estudios de la coyuntura, los derechos humanos, la demanda y el conflicto.
4. Juventud: desde el IUDPAS se promueve la investigación académica en temas que afectan e involucran a los jóvenes, retomando los problemas estructurales de pobreza, exclusión, empleo juvenil, así como nuevos problemas de acceso a tecnología, información, brecha digital, migración, fenómeno de las pandillas, entre otros.

Pero, sin duda, la estructura básica y eje central del IUDPAS es el Observatorio de la Violencia, desde donde el Instituto sistematiza, clasifica, analiza y construye conocimiento sobre las muertes violentas y no intencionales en el país, y sobre lesiones de causa externa. Tales hallazgos contribuyen a mejorar los niveles de información de los funcionarios, de los tomadores de decisiones y diseñadores de políticas públicas, de los académicos e investigadores expertos en la materia para contribuir a generar estudios de mayor calidad, de las ONGs para apoyar mejores formas de intervención y de la ciudadanía para apoyar una mejor comprensión del problema. En este sentido, el IUDPAS colabora con diferentes instituciones de Honduras, tales como la Dirección General de Forense del Ministerio Público, con la Policía Preventiva, con la Dirección Nacional de Tránsito, con la Secretaría de Seguridad del Gobierno, con los Centros Universitarios Regionales, con la cooperación extranjera y con la sociedad civil.

En este sentido, el IUDPAS elabora boletines e informes periódicos, a partir de los cuales se analizan las características de los hechos en lugar, tiempo y persona de las muertes violentas, así como las tendencias de los eventos, se completa con tasas por grupos de edad y por lugar de ocurrencia, usando proyecciones de población ajustadas por el Instituto Nacional de Estadística de Honduras durante cada año. Para enriquecer estos estudios, el IUDPAS también elabora boletines especiales como los de homicidios contra las mujeres en el país, violencia política, violencia contra los niños, homicidios contra transportistas, delitos de alto impacto, uerte violenta y femicidios, etc.

Sin duda, el IUDPAS realiza una labor muy destacada en Honduras, pues su finalidad no sólo es la de ofrecer datos válidos y contrastados para los estudios y las investigaciones sobre democracia, paz y seguridad en el país, sino que también genera conocimiento científico que es tan relevante para el país. Tengo la suerte de poder disfrutar de una estancia de investigación posdoctoral en el IUDPAS-UNAH, y agradezco el acogimiento, la ayuda y el cariño ofrecido por todas y cada una de las personas que conforman el Instituto Universitario en Democracia, Paz y Seguridad.

El diseño de una política evaluativa local desde el ejemplo de los CCI

Tal y como podemos extraer de la Guía sobre los Fundamentos de Evaluación de Políticas Públicas elaborada en 2010 por la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, planificar la evaluación no es más que "diseñar con el mayor detalle posible las distintas tareas que deben llevarse a cabo en el análisis y valoración final que supone toda evaluación, formulando claramente los objetivos que se pretenden lograr, conteniendo información precisa sobre los insumos que van a ser utilizados, las actividades a realizar y los resultados que se prevén para la consecución de las finalidades de la organización". Planificar la evaluación supone también "tener presente el ciclo de vida de las intervenciones, las necesidades operativas y estratégicas de la toma de decisiones, la oportunidad temporal de las evaluaciones y la transversalidad (sectorial, territorial y de gestión) de sus objetivos"

Uno de los aspectos esenciales para llevar a cabo la correcta evaluación de los servicios públicos locales es su diseño y planificación inicial, teniendo en cuenta los siguientes criterios:

• Impulsar la participación de los interesados en dichas políticas y programas: al hablar de interesados señalamos a las personas que tienen un interés legítimo en la política o en el programa, tales como los usuarios a los que van dirigidos, los empleados que trabajan en ellos, los responsables de su implantación, etc. Identificados los interesados, éstos pueden ser los que ayuden a establecer las prioridades evaluativas, la elaboración de un modelo lógico evaluador, la selección de los métodos que se utilizarán en el proceso y la información que se requiere recabar. Con ello, los decisores públicos se pueden asegurar la aceptación social de la práctica evaluativa, su institucionalización y su arraigo en la cultura organizacional.
• Describir el programa: planificar la evaluación supone ponerse de acuerdo sobre el diseño de la misma, determinándose los elementos fundamentales del mismo y las actividades de evaluativas básicas. Una buena planificación debe ser capaz de responder a estos interrogantes: ¿Para qué se realiza esta evaluación? ¿A quién está dirigida o a quién beneficiará la evaluación? ¿Cómo se utilizarán los resultados de la evaluación? ¿Cuáles son las preguntas más importantes que debe responder la evaluación? ¿Cuáles son los métodos para proporcionar información a fin de responder a las preguntas en el proceso evaluador? ¿Cómo se ejecutará el plan de evaluación con los recursos disponibles? ¿Qué medidas de protección existen para que se cumplan todas las normas éticas sin perder el rigor técnico. 
• Reunir datos fiables: debe determinarse qué datos se reunirán en la evaluación de la política o del programa, quiénes los suministrarán, cuándo se realizarán las actividades de evaluación, dónde se recopilarán los datos y qué métodos de recopilación de datos se utilizarán.
• Analizar los resultados: planificar la evaluación también supone determinar con antelación de qué modo se analizarán los datos extraídos, lo cual permitirá garantizar la información necesaria y, además, contribuirá a establecer qué conocimientos técnicos y recursos se requieren para analizar los mismos. 
• Garantizar el uso y compartir la experiencia adquirida: planificar es, a su vez, determinar quiénes son los destinatarios de la información a que se llegue con la evaluación, cómo se informarán los resultados y qué formatos de presentación de informes serán los más apropiados.

Los Círculos de Comparación Intermunicipal se configuran como un método de trabajo, con periodicidad anual, para la evaluación de la calidad en el ámbito de la prestación y gestión de los servicios públicos municipales de Barcelona, que parte de un diseño muy bien planificado y puede extrapolarse hacia otras Entidades Locales. Los objetivos de los Círculos son los de medir, comparar y evaluar resultados obtenidos por los municipios de esta provincia mediante el uso de unos indicadores comunes que han sido previamente consensuados y constituir un grupo de trabajo para intercambiar experiencias de éxito entre Entidades Locales. Los Círculos de Comparación Intermunicipal ayudan a hacer un diagnóstico de la situación actual en la prestación de servicios públicos, revisar y marcar los objetivos de la organización, dar información a los responsables para tomar decisiones, mejorar los estándares de calidad de dichos servicios, planificarlos, presupuestarlos y evaluar la implementación de los mismos.

La Diputación de Barcelona impulsa, organiza y dinamiza los Círculos de Comparación Intermunicipal, ofreciendo a los participantes una metodología y un entorno de trabajo adecuado. En este proyecto participan, por un lado, el equipo técnico del Servicio de Programación, quien aporta conocimientos económicos y metodológicos; por otro lado, los miembros del Servicio de referencia de la Diputación, quienes aportan los conocimientos específicos del servicio público que se analiza. De esta manera, los talleres se benefician de los conocimientos y del trabajo transversal, entre diferentes áreas o departamentos de la Diputación. Actualmente, el 95% de los municipios de más de 10.000 habitantes de la provincia de Barcelona participan en, al menos, un Círculo de Comparación, lo que supone 77 municipios sobre un total de 80.

Los servicios analizados desde los Círculos de Comparación son los siguientes: Policía local, Gestión y tratamiento de residuos, Limpieza viaria, Bibliotecas, Teatros municipales, Guarderías, Escuelas de música, Deportes, Servicios Sociales, Mercados Municipales, Ferias Locales, Servicios Locales de Empleo, Oficinas Municipales de Información al Consumidor, Seguridad Alimentaria, Alumbrado público, Servicios de Mediación Ciudadana. Con la información extraída del análisis de los servicios, los municipios adquieren un instrumento de ayuda a la toma de decisiones en el ámbito de la gestión de sus servicios y ofrece al ayuntamiento la posibilidad de comparar la gestión de sus servicios municipales respecto de la gestión llevada a cabo por otros ayuntamientos de su entorno socio-económico más próximo.

En cuanto al desarrollo de este tipo de herramienta que evalúa la calidad de los servicios públicos, cabe señalar cinco fases concretas para el análisis: el diseño; la medición; la evaluación; la mejora; y la comunicación e implementación.

La fase de diseño consiste en la definición de la misión y de los objetivos estratégicos del servicio público a analizar y en la relación y la definición consensuada de los indicadores que han de ser empleados en la comparación entre los municipios y en el establecimiento de común acuerdo de las variables utilizadas para el cálculo de los indicadores mediante el consenso de los técnicos municipales responsables. Los indicadores se estructuran en cuatro dimensiones meta: encargo político, relacionados con la consecución de los objetivos finales del servicio; usuario-cliente, en lo que respecta al uso de dichos servicios; valores organizativos y recursos humanos, para el modelo organizativo y de gestión de los mismos; y economía, relacionado con la eficacia en su prestación.

La fase de evaluación consiste en la elaboración de un informe con los indicadores de cada municipio, destacando los valores más significativos. Así, para cada indicador se calcula la media, y se destacan los valores de los municipios de la siguiente manera: en verde, los valores como mínimo un 50% por encima la media del conjunto de municipios y en naranja: los valores como mínimo un 50% por debajo la media del conjunto de municipios. Adicionalmente, se elabora un Cuadro Resumen Individual, para cada municipio, comparando los valores del municipio con la media del Círculo. A partir de estos valores, así como de otros que puedan ser significativos, se realiza un primer borrador identificando los puntos fuertes y oportunidades de mejora de cada municipio.

En la fase de mejora, se trabaja para identificar los cambios que se puedan realizar en la prestación del servicio municipal, que da pie a replantearse cómo se ofrece y se gestiona el servicio, a la vez que posibilita el intercambio de experiencias y la transferencia de conocimientos.

En la fase de comunicación, una vez identificadas las acciones de mejora, hay que comunicar a la organización que estas acciones se plantean llevar a cabo. Esta Comunicación la realiza cada uno de los responsables municipales, mediante un proceso previo de planificación.

En la fase de medición, una vez identificadas las variables en la fase de diseño, éstas se recogen en una encuesta que se entrega a los ayuntamientos participantes para recoger datos sobre el funcionamiento del servicio. Los datos recibidos son objeto de una validación conceptual y estadística por parte de la Diputación de Barcelona, con la finalidad de depurar posibles errores en la recogida de datos. Esta validación incluye, entre otros, la comprobación de los valores extremos y la verificación de los datos que se han modificado sustancialmente de un año a otro.

La técnica del Benchmarking

El Benchmarking es un término que está influenciado por varias corrientes distintas de pensamiento. La Geodesia es la Ciencia matemática que tiene por objeto determinar la figura y magnitud del globo terrestre o de gran parte de él con respecto a un punto de referencia, y construir los mapas correspondientes. Si aplicamos esta definición al ámbito de las organizaciones, Benchmarking es el punto de referencia o el patrón reconocido de excelencia con respecto al cual se miden patrones similares, prácticas organizativas modelo para otros.

El Benchmarking es un anglicismo que proviene de “Benchmark”, esto es, de marca, de estándar de referencia, de punto de comparación. De igual modo, para autores como Dantotsu, el Benchmarking se asocia al término japonés de “dantotsu”, que significa luchar para ser el mejor de los mejores. Por su parte, la doctrina ha reflexionado sobre el concepto y aquí se muestran algunas de las definiciones de referencia en la materia.

Para Kotler (1994), el Benchmarking: “es una de las mejores fuentes para la mejora de la calidad y de la competitividad de una organización”.

Para Auluck (2002), el Benchmarking: “puede ayudar al aprendizaje y a la mejora organizaciones, así como establecer una voluntad para el cambio”.

Otros como Camp (1989), afirman  que esta técnica: “implica seleccionar una referencia demostrada de desempeño en cuanto a procesos o actividades similares a las de nuestra organización” o “es la búsqueda de las mejores prácticas que conducen al desempeño óptimo, es la epítome de la excelencia”.

Por su parte, Boxwell (1995) considera que el Benchmarking: “ayuda a hacer las cosas mejor, más rápidas y más baratas en una época caracterizada por la continua inflación de los déficit presupuestarios. El benchmarking es la herramienta natural del mejora” o “es, sencillamente, aprender de los mejores”.

Pero una de las definiciones más completas de esta técnica de gestión pública válida en el proceso de ejecución de las políticas públicas es la que ofrece Spendolini y se cita a continuación: “Benchmarking es un proceso continuo, sistemático y planificado que llevan a cabo las instituciones para comparar, evaluar y comprender las funciones y servicios de aquellas organizaciones que están identificadas y reconocidas como representantes de prácticas excelentes, con la finalidad de mejorar las prestaciones que ofrecen a los ciudadanos”.

El Benchmarking es una de las técnicas de gestión pública que mejores resultados puede producir en las organizaciones al mínimo coste, pues se nutre de los recursos que éstas ya poseen y de las experiencias implantadas por sus semejantes. En concreto, algunos de los beneficios específicos que obtenemos del Benchmarking: a) Provoca una actitud crítica de lo que la organización está haciendo, impulsándola al cambio y a través de una planificación estratégica donde se definan los objetivos, los procedimientos, las políticas y los programas y las estrategias que se quieran conseguir aprendiendo de aquellos que lo han hecho bien o mejor; b) Mejora la calidad en la prestación de bienes y servicios que ofrece la organización al ciudadano; y c) Insta al aprendizaje y la mejora continua en la búsqueda de la excelencia y la innovación de la Administración Pública de que se trate, cambiando la cultura organizativa.

Esta técnica de gestión, ¿imita o innova? El Benchmarking siempre innova porque nunca puede copiar ni aplicarse la literalidad de una buena experiencia de una organización a otra, la cultura organizativa no es la misma. Es de reseñar que casi toda la normativa, Libros, Comunicaciones y documentos de trabajo de la Unión Europea incorporan la técnica del Benchmarking con fórmulas como: “Los Estados se comprometen a organizar el intercambio de las mejores prácticas…”, “Los Estados deben fomentar la cooperación, intercambiar buenas prácticas y acordar objetivos comunes…” o “Se establecerán los mecanismos oportunos para que los Estados compartan las mejores prácticas en materia de aplicación de las medidas…”. En definitiva, las buenas prácticas no se originan únicamente en el sector privado sino que podemos encontrar en el sector público numerosas experiencias que constituyen un ejemplo para la modernización de otras Administraciones Públicas.

La ejecución de las políticas públicas

La ejecución de las políticas comprende el conjunto de actividades y procesos que llevan a cabo las unidades administrativas para poner en práctica la decisión pública adoptada. La implementación de la política es, pues, la secuencia programada de acciones, dirigida a producir unos resultados definidos a partir de unos objetivos previos. En este sentido, la Teoría Clásica distingue dos modelos analíticos diferentes en el estudio de la ejecución de las políticas públicas. 

El primero de ellos, el modelo "Top-Down" (de arriba a abajo), considera que el éxito en la ejecución de una política depende de: la correcta formulación de los objetivos, pues si fortalecemos su coherencia en el diseño aseguramos su cumplimiento efectivo; los recursos que se dediquen a ella, sobre todo en lo relativo a la información disponible y a la profesionalidad de los empleados que van a implementarlas; de la comunicación interadministrativa y de la capacidad de controlar el proceso; y del ambiente exterior, referido a los intereses afectados que quedan satisfechos, a la percepción ciudadana sobre el servicio que recibe, etc. En este enfoque, lo importante es la relación de jerarquía que subsiste en las organizaciones y, por tanto, puede ser un enfoque válido para implementar políticas de tipo regulatorio, pues éstas vienen de arriba e imponen  restricciones o limitaciones al comportamiento de los ciudadanos, pero que cuentan con el apoyo de éstos para regular su convivencia en sociedad.

El segundo de ellos, es el modelo "Botton-up" (de abajo hacia arriba), parte de una lógica más incremental que racionalista. De este modo, trata de analizar el impacto de la ejecución de las políticas, consecuencia de los programas de actuación que se llevan a cabo. Este enfoque resulta más coherente con la realidad ya que las políticas no tienen un principio y un fin delimitado, sino que están en un proceso constante de formulación, donde las decisiones nunca son definitivas y constantemente se reasignan medios y se proponen nuevos objetivos. Y esto se produce porque las acciones de gobierno necesitan recursos y éstos son ilimitados, porque se extienden en el tiempo y requieres una movilización constante de medios, porque continuamente se producen procesos de negociación y de influencia recíproca, etc.

Ambas propuestas teóricas encuentran serias limitaciones a la hora de plasmarlas en la realidad. Y cabe destacar que, para solventarlas y puesto que ahora cobra más protagonismo otra serie de actores políticos en el proceso, se están constituyendo redes de carácter multiforme, para implementar las políticas y los programas públicos. Hasta el punto en el que para cada una de ellas persiste una red específica de actuación, con capacidad de decisión y de movilización de recursos. Y esto porque no debemos olvidar la importancia que está adquiriendo el Tercer Sector en términos de PIB. 

El Presupuesto participativo: la asignación ciudadana de los recursos públicos

En democracia, resulta trascendental tener en cuenta criterios de equidad en la asignación de recursos. Debemos partir del hecho de que existe desigualdad y, por tanto, no todos partimos de una misma base a la hora de realizar una asignación "meritocrática" de recursos. En ese reparto de medios, los poderes públicos deben asegurar a los ciudadanos que se satisfacen sus necesidades vitales básicas y que cuentan con un sustento elemental de derechos efectivos que elimine las privaciones que les impiden el ejercicio de las opciones responsables y de las libertades en democracia. Y es el que objetivo prioritario de cualquier Estado debe ser la cohesión social, y éste es un "derecho de justicia, amén de una elemental obligación de solidaridad" (Canales Aliende).

Desde el marco teórico de la elección racional es más probable entender y predecir la asignación de recursos en políticas, a partir de la cual se maximice el bienestar de la comunidad sobre la base del bienestar de cada individuo. Dentro de este modelo, habría dos vertientes. La primera, el utilitarismo de Bentham, sostiene que debe proporcionarse la mayor utilidad al mayor número de individuos posible, de modo que todos tienen la misma importancia y no se pondera ningún otro valor. La segunda, la defendida por Ralws, sostiene que sólo se pueden mejorar el bienestar colectivo si se mejora el nivel de bienestar del individuo en la peor situación. De este modo, el autor pondera el valor de cada individuo y la asignación de recursos se realiza en base a la meritocracia.

Bajo este modelo teórico de asignación de recursos, la pregunta sería ¿cómo es posible agregar las preferencias individuales para que la preferencia común represente a todos y no perjudique a nadie? Una herramienta válida son los presupuestos participativos, pues además de centrar la atención en el objetivo compartido de asignación de medios, favorecen el canal para que el objetivo se cumpla.

Los presupuestos participativos son una forma de participación de la ciudadanía en la gestión de su ciudad, mediante la cual entre todos los vecinos se participa en la elaboración del presupuesto público municipal. Estos presupuestos: a) promueven que la ciudadanía no sea simple observadora de los acontecimientos y decisiones, y que pueda convertirse en protagonista activa de lo que ocurre en la ciudad, profundizando así en una democracia participativa, b) generan soluciones que se correspondan con las necesidades y deseos reales que tiene la sociedad; c) logran una mayor transparencia, eficiencia y eficacia en la gestión municipal, al compartir entre representantes políticos, personal técnico y ciudadanía el debate acerca de en qué se van a gastar nuestros impuestos, d) fomentan la reflexión activa y la solidaridad, ya que los vecinos tienen la oportunidad de conocer y dialogar sobre los problemas y demandas del resto; y e) mejoran la comunicación entre la Administración Pública y ciudadanía, generando espacios de debate entre representantes políticos, vecinos, colectivos y personal técnico.

Cada vez son más los municipios que están implantando este tipo de medidas y, de hecho, en España existe una Red de Presupuestos Participativos con sitio web, en donde aparecen reflejados los lugares en los que se están implantando este tipo de medidas, en qué grado, cuáles son los beneficios extraídos y qué puntos son necesarios reforzar en esta asignación colectiva de recursos. De igual modo, podemos encontrar Guías Metodológicas para implantar los presupuestos participativos en nuestras comunidades.

La relación entre funcionarios y políticos

Weber afirmó  que el funcionario es “aquel que no debe de hacer política, sino limitarse a administrar, sobretodo imparcialmente”. Pero, ¿cómo conseguir tal propósito cuando Administración Pública y Política son conceptos demasiado conexos; cuando burócratas y políticos conviven diariamente y toman decisiones que nos afectan a todos; cuando el poder de gestionar y el poder de decidir no tienen la misma fuerza para imponerse? Tres son los puntos críticos de análisis a la hora de enfocar cómo se produce esa relación entre los políticos y los funcionarios: 1) la finalidad objetiva de políticos y burócratas, 2) el papel fundamental que los burócratas a la hora de cumplir esa finalidad objetiva de forma solvente y apolítica y 3) la limitación de las funciones del político, así como la afirmación de su responsabilidad personal y social.

¿Cuál es la finalidad objetiva de políticos y burócratas? Está claro que es el interés general y que debe ser siempre pero como señaló Bobbio, el consenso de la voluntad general implica disensos y limitaciones para la libertad de expresarlos. ¿Puede un burócrata ser solvente y apolítico en una dictadura? La respuesta, desde una posición puramente doctrinal y teórica, podría ser lo que Alejandro Nieto categoriza como modelo decisionístico como articulador entre el asesoramiento y la decisión, podría ser una solución. El burócrata se limitaría, con objetividad y neutralidad, a proporcionar datos e información al político y éste último tomaría una decisión, una vez analizadas las diferentes opciones. De tal forma que el burócrata actuaría con profesionalidad en su asesoramiento imparcial y sería el político a quien la correspondería una decisión responsable (principio de que responde el que firma). Pero siendo realistas, el burócrata no parece que podría realizar su trabajo libre de implicaciones ideológicas.

Al hilo de todo ello, ¿Por qué al distinguir actos políticos de actos administrativos no profundizamos más en ambas categorizaciones, exigiendo responsabilidades y garantías en el cumplimiento de esa finalidad objetiva que es el interés general? ¿Por qué la legislación vigente se empeña en dar cabida a las excepciones que constituyen empleo público pero que se alejan de los principios de mérito y capacidad?  ¿Por qué las decisiones, los objetivos -e incluso la promoción- de un funcionario depende de un superior jerárquico que no ha entrado en la función pública por la misma puerta que él ni se le exige lo mismo? ¿Por qué continúan sin delimitarse normativamente las competencias que le son propias a un alcalde? No podemos obviar lo evidente y la Administración Pública es un conjunto de órganos que, lejos de tener una misma finalidad, para que tengan intereses contrapuestos, dirigidos por políticos de libre designación con sus propios intereses particulares o partidistas, en definitiva, una lucha de poderes que lleva, inevitablemente, a la dominación de unos sobre otros y a que el principio de incertidumbre –que acertadamente señala Napo-, opere sobre lo objetivo y se manifieste sobre lo neutral.

Un buena Administración debe ayudar a equilibrar y legitimar el poder político y a reforzar la democracia, aumentando su calidad. Cambiar todo el aparato burocrático puede resultar complejo pero conseguir –tal y como apunta el Prof. Sanmartín-, que los funcionarios de carrera weberianos sean más que los políticos de libre designación, no lo es tanto.

La política de RISP en España

La política de reutilización de la información pública (RISP) en España, refleja el compromiso de los poderes públicos por regular una de las actividades de mayor impacto en nuestros días, ya que es una fuente de primer orden en el desarrollo social y económico de cualquier Estado. Cumpliendo con lo establecido en la Directiva 2003/98/CE, relativa a la Reutilización de la Información del Sector Público, el legislador estatal español ha aprobado la Ley 37/2007, de 16 de Noviembre, en la que se define reutilización como: “el uso de documentos que obran en poder de las Administraciones y organismos del Sector Público, por personas físicas o jurídicas, con fines comerciales o no comerciales, siempre que dicho uso no constituya una actividad administrativa pública”. 

La Administración Pública realiza una labor de vital importancia en este sentido, ya que es quien crea, recoge, trata, almacena y difunde información a mayor escala en España, la cual tiene gran interés para dos tipos de actores: para las propias Entidades Públicas, al crear nodos de interoperabilidad administrativa en los que las organizaciones intercambian los datos que poseen y ofrecen así servicios al ciudadano de más calidad; y para las Entidades Privadas, al optimizar recursos y facilitar la actividad profesional de éstas. La reutilización de la información pública crea valor a los datos recogidos para una finalidad concreta, multiplicando su funcionalidad para la consecución de otros intereses públicos y también privados.

Como recoge el estudio MEPSIR, el valor económico del mercado de la reutilización, calculado según la cifra de negocio de las actividades generadas en este ámbito –y a la que se le resta el coste de adquisición de dicha información–, oscila entre los diez mil y los cuarenta y ocho mil millones de euros, lo que origina un valor medio de unos veintisiete mil millones de euros dicho mercado en la Unión Europea. Por resumirlo de alguna manera, el valor que tiene en el mercado comunitario la reutilización de la información pública fluctúa en torno al uno por ciento del total de su Producto Interior Bruto. 

Más recientemente y para el caso concreto de nuestro país, se está elaborando, con carácter anual, Estudios de Caracterización del Sector Infomedial en España. El propio Estudio define como Sector Infomedial al conjunto de empresas –tanto a las que se han creado con esta finalidad como las que sólo poseen un área específica dedicada a tal fin, si ser éste su principal negocio–, que generan productos y servicios para su comercialización a terceros a partir de la información que recogen del Sector Público. 

En España, pese a que la reutilización de la información pública no tiene mucha tradición y práctica hasta el momento, lo cierto es que los Ejecutivos están realizando verdaderos esfuerzos para facilitar el uso de la información que generan las Administraciones Públicas para ciudadanos y empresas. En este sentido, la doctrina se ha centrado en analizar el impacto de estos esfuerzos: a) en el ejercicio de los derechos fundamentales; b) en la privacidad de los datos; y c) en el respeto por las garantías y las libertades ciudadanas. 

Esta preocupación antes señalada, ha provocado que otras cuestiones de especial trascendencia en la materia –como ocurre con lo referente a las condiciones organizativas internas en el Sector Público y su influencia en la reutilización–, hayan sido aparcadas y no sean suficientemente tratadas de forma sistemática, cuando, realmente, son las que considero que determinan una correcta implementación de la citada política, al conformar el marco institucional necesario para la economía digital de datos públicos.

Dos de los últimos programas introducidos en España para el fomento de la política de reutilización de la información pública han sido: a) la aprobación del Proyecto Aporta; y b) la creación del Portal Datos.gov, si bien debe matizarse que las Comunidades Autónomas están llevando también a cabo, en su ámbito competencial, diferentes actuaciones en esta materia.

La primera de ellas –el Proyecto Aporta–, enmarcado dentro del Plan Avanza 2, pretende fomentar una cultura de reutilización de la información del Sector Público, atendiendo a las necesidades informativas de todos los agentes involucrados, ciudadanos, empresas y las propias Administraciones Públicas. Para alcanzar estos objetivos el Proyecto engloba dos tipos de actuaciones: a) por un lado, el desarrollo de guías prácticas de reutilización; y b) por otro, actividades de formación y concienciación.

Las guías prácticas de reutilización son documentos de carácter práctico, orientados a facilitar la reutilización de la información a la Administración Pública. Las actividades de formación y concienciación tienen, a su vez, como objetivo difundir una cultura de reutilización en dicha institución y comprende la celebración de eventos, jornadas y sesiones informativas y de capacitación. Por tanto, todas las acciones que se realizan en el marco del Proyecto, ayudan a superar la ausencia de una cultura de Transparencia de la información del Sector Público en España, especialmente en el ámbito de nuestro estudio, en la Administración Pública.

El Portal Datos.gov es una iniciativa institucional de carácter nacional, que partiendo del Proyecto Aporta, organiza y gestiona el denominado Catálogo de Información Pública del Sector Público. Dicho Catálogo nacional permite acceder, desde un único punto común, a los distintos Sitios Webs y recursos telemáticos de casi todo el Sector Público, encargados de ofrecer información pública de utilidad para los ciudadanos. El Portal, de acceso abierto para profesionales, empresas, gestores institucionales y ciudadanos, pretende que los actores y beneficiarios principales de la reutilización de la información pública lancen nuevos modelos de negocio, que se modernicen las instituciones para mejorar las prestaciones de servicios a los ciudadanos y que se creen plataformas de Transparencia, colaboración y participación social.

Nuevos tiempos, nuevos conceptos en el capital humano

El capital humano en el ámbito público es uno de los elementos básicos en las organizaciones, ya que las configuran y las caracterizan. Como activo intangible, el capital humano se refiere a lo que conocen (saber), lo que demuestran por sus habilidades y competencias (saber hacer) y lo que es (saber estar) el personal al servicio del interés general. Los trabajadores determinan la adaptación de las instituciones al cambiante entorno, a partir de las competencias, las destrezas, la polivalencia, la lealtad, la flexibilidad, la creatividad, la capacidad crítica y resolutoria y el compromiso personal de sus empleados. 

Estudiar el capital humano supone considerar varios componentes como las normas formales que los regulan y las estructuras del sistema; la aplicación operativa de su labor, es decir, las rutinas, la reglas y las prácticas empleadas para decidir sobre cuestiones de remuneración, promoción o selección; o incluso el espacio político o los actores que operan en el sistema y su lógica de incentivos.En este sentido, la capacidad, el liderazgo y la profesionalización son tres componentes esenciales en el estudio de la función pública española.

En cuanto a la capacidad, ésta se refiere a la aptitud, el talento o la cualidad que dispone a alguien para el buen ejercicio de algo. Alude a la inteligencia, en términos generales. En España, el mérito y la capacidad son dos principios constitucionales que en el acceso al empleo público. El mérito es la circunstancia, cualidad o acción por la que alguien merece cierta cosa deseable, que más se aproxima a la experiencia vital del empleado y que sirve para que éste acceda o promocione en una organización. De este modo, mientras la capacidad tiene que ver con la destreza, el mérito tiene que ver con los merecimientos personales.

Unido a los conceptos anteriores, la PROFESIONALIDAD es la cualidad de la persona que ejerce su actividad con relevante capacidad y aplicación, quien es competente y responsable en su profesión y desempeña su trabajo con seriedad, honradez y eficacia. De este modo, al empleado público ya no sólo se le va a exigir mérito y capacidad a la hora de diseñar, gestionar y evaluar los proyectos y los programas públicos, sino que también se le requiere otros principios de racionalidad y de ética en su actuación.

Que los servidores públicos sean íntegros en su actuación nos remite a la idea de que posean unas competencias personales, sociales e institucionales que les permitan discernir lo que está bien de lo que está mal cuando administran la cosa pública. Si este principio no se da, es posible que exista cierta desconfianza intersubjetiva que bloquee el ciclo de las políticas y de los programas. La imparcialidad es otra de las claves en la profesionalización de los empleados públicos. Esta cualidad está vinculada a la igualdad que se espera de los trabajadores, quienes deben actuar sin preferencias partidarias o partidistas. 

En este punto, conviene resaltar el valor que adquiere la ética pública en estos momentos. Quizás sea éste el punto fundamental de análisis a la hora de determinar las características principales que deben cumplir los empleados públicos a la hora de definir, gestionar y evaluar los programas. Es urgente que los valores regresen a la vida pública para evitar la quiebra de ese pacto de confianza entre los ciudadanos y su desafección hacia la vida común. La ética pública no sólo pone freno a las conductas deshonestas y corruptas del sistema político-administrativo, sino que consigue crear modos de vida aceptables con comportamientos positivos y responsables, tanto de los empleados como de los ciudadanos. La ética es exigible a los funcionarios y es el instrumento de control de la arbitrariedad en el uso del poder y un factor vital para la creación y el mantenimiento de la confianza institucional.

Por otro lado, en lo que referente al LIDERAZGO, los responsables públicos deben tener esta cualidad cuando desempeñan funciones de dirección. El liderazgo requiee una visión estratégica de la organización, dotar de sentido y orientación a la organización, acreditar valor y generar el clima adecuado que inspire entusiasmo, implicación, entrega y lealtad entre las personas, que cohesione equipos y que fomente la responsabilidad en la asunción de las decisiones. En tiempos de crisis, el líder debe proporcionar sentido a las acciones que se lleven a cabo, adoptar decisiones y coordinar la puesta en práctica de esfuerzos colectivos de las organizaciones, elaborar significados sobre cómo se han diseñado las políticas y cuál es su viabilidad dentro del sistema, rendir cuentas sobre su gestión y extraer conclusiones una vez evaluadas las medidas que se han adoptado.

Por tanto, ya no basta con que los funcionarios presten el servicio público, sino que se les exige que lo hagan de la mejor manera posible, en el menor tiempo y los los recursos muy limitados y que, además, satisfagan en el más alto nivel al ciudadano. Por eso es tan importante incorporar nuevos conceptos en el diseño, la gestión y la evaluación de las políticas y de los programas públicos.

Evolución de la calidad en España

La consolidación del Estado de Bienestar, la irrupción del contrato social, la protección y la promoción de derechos sociales por parte de los poderes públicos, son algunos de los síntomas que manifiestan el cambio de Modelo hacia un periodo Post-Garantista. Los los ciudadanos pasan de ser ciudadanos-administrados a ciudadanos-usuarios, pues éstos dejan de ser una concatenación de derechos y obligaciones para pasar a ser una concatenación de necesidades que deben obtener respuesta por parte de las instituciones. Por ello, las Administraciones Públicas deben permanecer activas y ser capaces de adaptarse a los profundos cambios que vayan aconteciendo en la realidad. Por esta razón, los poderes públicos se deben amparar en otros principios de funcionamiento, como son la transparencia, la participación, la responsabilidad, la gestión por resultados, etc.

Así, desde 1970, comienza la preocupación, en las democracias más avanzadas, de solventar las ineficacias detectadas en la definición, diseño y ejecución de las políticas y de los programas públicos y por ende, en la prestación de bienes y servicios. La pérdida de credibilidad del Sector Público como gestor del bienestar ciudadano, la proliferación de nuevas demandas sociales cada vez más complejas, la magnitud del déficit público en los países más avanzados, fenómenos como la desregulación, flexibilidad y privatización que se expanden con gran rapidez, la descentralización y desconcentración funcional y orgánica de las organizaciones, el veloz desarrollo de la Sociedad Tecnológica y la preocupación por el control y la rendición de cuentas de los ejecutivos, son algunos de los factores que han producido un cambio de paradigma en la concepción de la acción pública y han requerido la actuación de las instituciones para poder hacerlos frente.

A partir de este momento, se empiezan a suceder una serie de reformas administrativas que pretenden mejorar la prestación de un servicio público cada vez más extenso. Surgen con fuerza los postulados de la Nueva Gestión Pública, que incorpora, entre otros elementos, el uso de los modelos de gestión y la asunción de técnicas nuevas con las que mejorar la gestión de lo público que han resultado exitosas aplicadas al ámbito privado. Se desarrollan corrientes reformistas de tinte neoliberal, con un discurso transformador de la actividad prestacional, asentado sobre las siguientes bases: la reducción del sector público, debido al sobreendeudamiento de los países y a la contratación de personal por encima de las necesidades específicas de empleo público, a la privatización de ciertos bienes y servicios y a la desregulación; la introducción de técnicas de gestión empresarial en lo público, a través de evaluaciones y auditorías, administración por objetivos, búsqueda de beneficios, pago por resultados, economías de escala o  programas de rendimiento profesional; la tendencia a democratizar la Administración Pública, fomentando la participación de los agentes económicos y sociales en la elaboración de programas y políticas para, posteriormente, evaluar los resultados; la reorganización del Sector Público para optimizar recursos, tanto desde la perspectiva del empleado público (afectando a su permanencia, estabilidad, jornada y retribuciones), como desde la estructura administrativa (consiguiendo flexibilidad y aumentando su capacidad de adaptación al contexto social en el que se encuentra); y la más importante de todas, el establecimiento de unos nuevos valores que guíen la cultura administrativa de cada Estado, entre los que se encuentran la mejora en la atención al ciudadano, entendiendo a éste como cliente.

Estas ideas de cambio no tuvieron el éxito esperado y se constató empíricamente que no eran suficientes por sí solas para reformar las bases del Modelo Garantista. Lo que sí hicieron fue contribuir a constatar la necesidad de mejora e innovación constante de la Administración Pública y a descartar la idea de implementación pura de técnicas privadas a la misma. Por ello, fueron sucediéndose otras reformas dirigidas a reorientar el quehacer administrativo desde dos posiciones: mejorar la capacidad de las Administraciones Públicas para gestionar el bienestar individual y colectivo y aumentar el grado de transparencia y control sobre los poderes públicos, de tal forma que el sistema institucional sea objetivo -en cuanto al cumplimiento de los fines que tiene encomendado-, y neutral –en cuanto a la reducción de la discrecionalidad e ideología-. El Modelo Post-Garantista se hacía realidad aunque, como tendremos ocasión de analizar, consideramos que ha sido superado, en nuestros días, por un nuevo Modelo: el de Excelencia.

Los que nos interesa constatar, en este sentido, es que la preocupación de las instituciones era ya la satisfacción del servicio público al ciudadano y por ello iniciaron una serie de reformas para mejorar la gestión de la actividad prestacional. A partir de este momento es cuando podemos hablar de calidad, más que como “una técnica y procedimiento, como una filosofía de cambio total de la reorientación y de la actividad de las Administraciones Públicas” (Canales Aliende, 2005).

Una vez visto que las Administraciones Públicas necesitan adaptarse a la realidad del momento para cumplir con las demandas los ciudadanos de la mejor manera posible, hemos llegado a la conclusión de que las reformas administrativas han pretendido, precisamente, mejorar la gestión del servició público en un escenario social cada vez más complejo y dinámico. Por eso, cuando hablamos de calidad, estamos refiriéndonos a la idea de compromiso institucional con el ciudadano, satisfaciendo de forma óptima sus necesidades.

La calidad evoca, por tanto, cualquier función o característica de un servicio público, necesaria para satisfacer las necesidades ciudadanas. Calidad supone que el Sector Público haga las cosas bien a la primera y con eficacia, es decir, que lo haga de la mejor manera y que utilice los menores recursos. Es la satisfacción del ciudadano, la conformidad con las especificaciones de servicio que se han fijado con anterioridad. Hace alusión al conjunto de propiedades inherentes a algo de lo que se pretende juzgar su valor, a prestar un servicio satisfaciendo al cliente y a un coste rentable, al rendimiento global de las instituciones.

El reto de las instituciones consiste en alcanzar ese nivel macro de la calidad, colocando al ciudadano en el centro la atención de los gobiernos y de las Administraciones Públicas para, desde ese momento, comenzar a remover todos aquellos obstáculos que frenan su crecimiento y bienestar. Por ello, no basta solo con adoptar las mejores prácticas y herramientas para mejorar la calidad si éstas son vistas sólo como una tendencia pasajera o una moda. No basta con incrementar los recursos públicos que se entregan, si no se mide el impacto que provocan en la vida diaria de las personas; no basta con gestionar procesos si, finalmente, no agregan ningún valor al ciudadano. Lo trascendental no es la adopción de tal o cual estrategia, metodología, herramienta o buena práctica, sino lo que la misma suma al bienestar de cada ciudadano. La calidad canaliza el tránsito del Modelo Pos-Garantista al Modelo de Excelencia, del ciudadano-usuario al ciudadano-propietario del servicio.

La filosofía de la Calidad Total

Podemos definir la calidad como: "cualquier función, característica o capacidad de un producto o servicio que sea necesaria para satisfacer las necesidades del ciudadano (calidad subjetiva) o para alcanzar la aptitud que requiere su utilización (calidad objetiva), que tenga en cuenta el contexto político-administrativo en el que se enmarca" (AEVAL).

La gestión de la calidad consiste en llevar a cabo todas las tareas inherentes a la consolidación de la organización que garanticen la calidad de sus productos, no como resultado de la casualidad, sino de una actividad programada y una voluntad clara de mejora. Supone determinar los servicios que deben ser ofrecidos en función de la demanda que se constate. Es un conjunto de actividades que tienen un inicio y un final en una organización, cuya finalidad es añadir valor y satisfacer expectativas ciudadanas al mínimo coste. En definitiva, la gestión de la calidad es el conjunto de ideas, principios y actuaciones programadas y sistemáticas para mejorar las características y las capacidades de los servicios públicos.

Un sistema de gestión abarcaría un conjunto de ideas y principios diseñados para capacitar a todos los trabajadores de la organización, consiguiendo que mejoren de forma continuada y participada los procesos organizativos, con el objetivo de satisfacer o exceder las expectativas de los usuarios. Así, para muchos autores, el cambio de cultura es uno de los principales factores de éxito para implantar la calidad, pues requiere empezar a construir la mejora desde dentro de las organizaciones. Para otros autores, la planificación de la calidad es la que asegura unos buenos resultados en la actividad prestacional.

El enfoque de calidad total es una estrategia de gestión que considera imprescindible cambiar la cultura en la organización para que todos se involucren en las mejoras de prácticas y procesos. Es uno de los enfoques de mayor profusión en la doctrina y ha servido de inspiración para muchos procesos de cambio en las organizaciones. La calidad total cuenta con unos principios inspiradores, los cuales dan lugar a modelos de calidad: orientación a clientes, mejora continua, orientación a resultados, etc. Los tres principios básicos de la calidad total son: la orientación al cliente, la mejora continua y el trabajo en equipo.

En esta materia, también se hace referencia a la evaluación de la calidad, que se define -en la Ley 5/2013, de 20 de junio, de calidad de los Servicios Públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón-, como el “análisis sistemático y continuado de la prestación de los servicios públicos en relación con las expectativas ciudadanas y la medición del grado de cumplimiento de compromisos previamente establecidos por la unidad prestadora”. La evaluación de la calidad se establece en dos sentidos diferentes: por una parte, en la percepción ciudadana sobre los servicios públicos o, lo que es lo mismo, calidad percibida; por otra parte, en la gestión de las organizaciones o, lo que es lo mismo, calidad realizada.

Otros autores hablan incluso de la calidad esperada, lo cual entronca directamente con los diferentes niveles de la misma: el nivel micro, el nivel meso y el nivel macro. El nivel micro de evaluación de la calidad hace especial hincapié en el estudio de las relaciones internas de la organización prestadora del servicio, a los procesos, a las estructuras, a las personas, etc., con el fin de mejorarlo. Aquí, la calidad del servicio parece depender más de los elementos propios del acto de la prestación que en el objeto mismo de ella. El nivel meso de evaluación de la calidad hace referencia a las relaciones entre quienes producen y gestionan los servicios y quienes los reciben o los utilizan. Por su parte, el nivel macro abarca el ámbito de las relaciones entre el Estado y la sociedad. A este nivel, el servicio público no es más que la materia prima de las políticas públicas y se engloba en un estudio mucho más complejo, donde lo que se pretende en mejorar la calidad democrática de los ciudadanos.

El Real Decreto 951/2005, de 29 Julio, por el que se establece el Marco General para la Mejora de la Calidad en la Administración General del Estado, constituye la referencia para medir la gestión de la calidad del servicio público. El Plan Marco abarca siete programas de calidad diferentes, a modo de instrumentos para mejorar la calidad de los servicios públicos y deben servir, además de como fuente de información completa, para la toma de decisiones y para fomentar la transparencia. Los programas son: Análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción de los usuarios de los servicios; Cartas de servicios; Quejas y sugerencias; Evaluación de la calidad de las organizaciones; Reconocimiento; y Observatorio de Calidad.