Nuevos tiempos, nuevos conceptos en el capital humano

El capital humano en el ámbito público es uno de los elementos básicos en las organizaciones, ya que las configuran y las caracterizan. Como activo intangible, el capital humano se refiere a lo que conocen (saber), lo que demuestran por sus habilidades y competencias (saber hacer) y lo que es (saber estar) el personal al servicio del interés general. Los trabajadores determinan la adaptación de las instituciones al cambiante entorno, a partir de las competencias, las destrezas, la polivalencia, la lealtad, la flexibilidad, la creatividad, la capacidad crítica y resolutoria y el compromiso personal de sus empleados. 

Estudiar el capital humano supone considerar varios componentes como las normas formales que los regulan y las estructuras del sistema; la aplicación operativa de su labor, es decir, las rutinas, la reglas y las prácticas empleadas para decidir sobre cuestiones de remuneración, promoción o selección; o incluso el espacio político o los actores que operan en el sistema y su lógica de incentivos.En este sentido, la capacidad, el liderazgo y la profesionalización son tres componentes esenciales en el estudio de la función pública española.

En cuanto a la capacidad, ésta se refiere a la aptitud, el talento o la cualidad que dispone a alguien para el buen ejercicio de algo. Alude a la inteligencia, en términos generales. En España, el mérito y la capacidad son dos principios constitucionales que en el acceso al empleo público. El mérito es la circunstancia, cualidad o acción por la que alguien merece cierta cosa deseable, que más se aproxima a la experiencia vital del empleado y que sirve para que éste acceda o promocione en una organización. De este modo, mientras la capacidad tiene que ver con la destreza, el mérito tiene que ver con los merecimientos personales.

Unido a los conceptos anteriores, la PROFESIONALIDAD es la cualidad de la persona que ejerce su actividad con relevante capacidad y aplicación, quien es competente y responsable en su profesión y desempeña su trabajo con seriedad, honradez y eficacia. De este modo, al empleado público ya no sólo se le va a exigir mérito y capacidad a la hora de diseñar, gestionar y evaluar los proyectos y los programas públicos, sino que también se le requiere otros principios de racionalidad y de ética en su actuación.

Que los servidores públicos sean íntegros en su actuación nos remite a la idea de que posean unas competencias personales, sociales e institucionales que les permitan discernir lo que está bien de lo que está mal cuando administran la cosa pública. Si este principio no se da, es posible que exista cierta desconfianza intersubjetiva que bloquee el ciclo de las políticas y de los programas. La imparcialidad es otra de las claves en la profesionalización de los empleados públicos. Esta cualidad está vinculada a la igualdad que se espera de los trabajadores, quienes deben actuar sin preferencias partidarias o partidistas. 

En este punto, conviene resaltar el valor que adquiere la ética pública en estos momentos. Quizás sea éste el punto fundamental de análisis a la hora de determinar las características principales que deben cumplir los empleados públicos a la hora de definir, gestionar y evaluar los programas. Es urgente que los valores regresen a la vida pública para evitar la quiebra de ese pacto de confianza entre los ciudadanos y su desafección hacia la vida común. La ética pública no sólo pone freno a las conductas deshonestas y corruptas del sistema político-administrativo, sino que consigue crear modos de vida aceptables con comportamientos positivos y responsables, tanto de los empleados como de los ciudadanos. La ética es exigible a los funcionarios y es el instrumento de control de la arbitrariedad en el uso del poder y un factor vital para la creación y el mantenimiento de la confianza institucional.

Por otro lado, en lo que referente al LIDERAZGO, los responsables públicos deben tener esta cualidad cuando desempeñan funciones de dirección. El liderazgo requiee una visión estratégica de la organización, dotar de sentido y orientación a la organización, acreditar valor y generar el clima adecuado que inspire entusiasmo, implicación, entrega y lealtad entre las personas, que cohesione equipos y que fomente la responsabilidad en la asunción de las decisiones. En tiempos de crisis, el líder debe proporcionar sentido a las acciones que se lleven a cabo, adoptar decisiones y coordinar la puesta en práctica de esfuerzos colectivos de las organizaciones, elaborar significados sobre cómo se han diseñado las políticas y cuál es su viabilidad dentro del sistema, rendir cuentas sobre su gestión y extraer conclusiones una vez evaluadas las medidas que se han adoptado.

Por tanto, ya no basta con que los funcionarios presten el servicio público, sino que se les exige que lo hagan de la mejor manera posible, en el menor tiempo y los los recursos muy limitados y que, además, satisfagan en el más alto nivel al ciudadano. Por eso es tan importante incorporar nuevos conceptos en el diseño, la gestión y la evaluación de las políticas y de los programas públicos.

La voluntad del cuerpo soberano

La Soberanía se define como la forma ordenadora de la vida común de los ciudadanos, la suprema autoridad del poder público. Ésta, encarnada en el pueblo, justifica el ejercicio de la coacción legítima, la razón de convivencia pacífica en sociedad. Por eso resulta tan importante mantener la confianza ciudadana en las instituciones, siendo aquéllas los ejes que vertebran en Estado con organización política básica, pues si no son capaces de asegurar su desarrollo humano, no tendrá sentido la acción que desempeñan para la sociedad. Como bien apunta Skinner (2010: 19), se precisa la “exigencia más amplia de que bajo todas las formas de gobierno legítimas, los derechos de la soberanía deben permanecer alojados siempre en la Universitas del pueblo, en el cuerpo del Estado”.

¿Qué hacer cuando la voluntad de los representantes, cuando sus acciones no se corresponden con la voluntad general, toda vez que Hobbes señala que el ciudadano tiene que autorizar dichas acciones como si fueran las suyas propias? ¿Qué hacer cuando un gobierno cambia todo aquello por lo que el pueblo decidió que era apto para desempeñar sus funciones? No puede deslegitimarse el Estado como forma de organización social, pues constituye la estructura consolidada que da forma al desarrollo del ser humano en sociedad. Afortunadamente, si podemos manifestar nuestra disconformidad con la actuación de los representantes que se encargan de dirigir el destino de la vida común de los ciudadanos, pues el sistema político-administrativo vigente habilita mecanismos a tal fin, siendo la garantía del derecho de sufragio activo y pasivo en que cobra mayor relevancia.

Sin embargo, estos mecanismos son escasos y de uso puntual más que rutinario. Debiéramos avanzar más en este línea y ser capaces de generar mayor participación ciudadana en política para que resuelvan y sientan como suyas las decisiones que se adopten en el ámbito público. A su vez, debieran fortalecerse la exigencia de responsabilidad hacia quienes, haciendo uso de las instancias políticas, se olvidan de procurar el bien común en favor de sus intereses particulares. 

Ninguna democracia puede olvidarse de la voluntad del cuerpo soberano, de la voluntad del pueblo reunido. De lo contrario, no podría denominarse como tal y las instituciones, vertebradas en el Estado, no serían dignas mandatarias del poder público. Por encima del interés particular, siempre prevalece el bien común. 

La Democracia Deliberativa de Habermas

Jürgen Habermas, filósofo y sociólogo alemán, es uno de los teóricos más influyentes en el pensamiento político contemporáneo. Una de las aportaciones más notorias que ha llevado a cabo para las ciencias sociales ha sido el desarrollo de la Democracia Deliberativa, como una respuesta idónea con la que superar los desafíos a los que se enfrentan los Estados de Bienestar. 

Estos desafíos vienen determinados, en su vertiente interna, por el multiculturalismo y la heterogeneidad social, con la afluencia de grupos de ciudadanos que reclaman un reconocimiento de derechos específicos para su situación y la garantía absoluta de la igualdad de condiciones normativas respecto del resto. En la vertiente externa, las grandes transformaciones del Estado ponen en tela de juicio los pilares fundamentales sobre los que se asientan los pueblos, en lo que puede resumirse como fenómeno globalizador. 

  

De este modo, la Democracia Deliberativa expuesta por Habermas es una forma de gobierno que aspira a convertirse en modelo normativo, comunicativo y procedimental de la política contemporánea que, sin renunciar a la construcción racional del mundo humano de manera autónoma y reflexiva, supera y mejora los planteamientos liberales y republicanos válidos hasta el momento. En el modelo confluyen cuatro elementos conceptuales básicos como son ciudadanía, opinión pública, participación política y Derecho y las características esenciales del modelo de democracia propuesto por el citado folósofo son las siguientes:

1) El orden político se legitima por los ciudadanos, no en la mayoría, sino en la argumentación. No es tan importante llegar a aprobar decisiones generalizables, sino que lo verdaderamente importante es la voluntad que se genera en ese proceso, la puesta en común de libertades individuales que se traducen en bienes colectivos y dotan de sentido y significación a la democracia. Como apunta Cortina, es superar la identificación de nuestro sistema de gobierno en la regla de las mayorías sino en cómo se han constituido las mismas.

2) No comparte los postulados de las teorías elitistas, pues rompen con la esencial de la democracia. Es preferible retrasar los procesos decisorios si con ello se consigue la implicación de todos los ciudadanos y la inclusión de todos los posibles intereses en juego. Esto también puede facilitar su puesta en práctica y el éxito de los resultados que se alcancen.

3) Se basa en la acción comunicativa permanente, pues entiende que el conocimiento es provisorio, imperfecto, perfectible y modificable. No existen ni verdades absolutas ni acciones integrales. Según este argumento, la democracia deliberativa es un proceso continuo de inteligencia colectiva, de aprendizaje multidisciplinar.

4) Se basa en la búsqueda de consensos, con participación ciudadana simétrica, hacia intereses universales. Deben participar todos, en igualdad de condiciones y construir juntos metas colectivas comunes.

5) Apuesta por una participación política amplia, permanente e institucionalizada. Es la base fundamental de la democracia deliberativa. Las instituciones deben facilitar dicha participación, creando mecanismos estables para captar las preferencias ciudadanas.

6) Fomenta la democratización de los procesos de toma de decisiones públicas. 

Ahora bien, si hemos dicho que la Democracia Deliberativa se basa en una participación estable, institucionalizada, en la que todos puedan dar su opinión, garantizado que dicha participación sea simétrica, y que no se base en teorías elitistas, ¿qué lugar ocupan los movimientos sociales y grupos de interés en este modelo? ¿Cómo convertir sus intereses individuales e acciones universales? CORTINA nos advierte del peligro que surge en la confusión de conceptos como pueblo y masa. Mientras que la masa la constituye un conjunto de individuos que se mueven por intereses temporales a los que les unen lazos débiles y son fácilmente manipulables, el pueblo lo constituye un conjunto de ciudadanos que se mueve por intereses permanentes a los que les unen lazos fuertes y no son tan manipulables. ¿Acaso los grupos de interés no consideran a los ciudadanos masa? ¿Se rompe con ello a Democracia Deliberativa?

Ética & Política

La vida en colectividad, la búsqueda de lo que nos es común a todos, la mitigación del conflicto social, es lo que podemos denominar política. Pero si para cada uno de nosotros existen diferentes intereses que deben ser cubiertos, diferentes demandas que deben ser satisfechas, es necesario que deliberemos, que construyamos consensos simétricos sobre lo que queremos conseguir.

En este proceso, no todo vale, la imposición no es suficiente si no se dota de razón práctica. Es preciso fijar unos mínimos comunes que legitimen las decisiones acordadas en colectividad, unas cualidades morales básicas que pongan de manifiesto el carácter plural del ser. Solo cuando todos podemos participar de forma simétrica en la fijación de unos criterios de justicia mínimos, éstos pueden ser válidos y respetados universalmente.  

La ética pública se construye desde la colectividad y está cimentada por una serie de discursos orientadores de la actividad pública, esclareciendo los principios morales de mayor consistencia que guían el comportamiento político. Por tanto, podemos llegar a la conclusión de que la política es tan consustancial a la reflexión ética, como necesaria la valoración ética de toda práctica política. Ética y política son complementarias, inseparables a toda acción pública, a la búsqueda del bien común.

La evaluación de lo público

Tal y como define GARDE ROCA, J. M., la evaluación es “el proceso sistemático de recolección y análisis de la información, destinado a describir la realidad y emitir juicios de valor sobre su adecuación a un patrón o criterio de referencia establecido como base para la toma de decisiones. Evaluar es participar en la construcción de un tipo de conocimiento axiológico, interpretando la información obtenida, estableciendo visiones no simplificadas de la realidad y suministrando resultados basados en evidencias que sean creíbles, fiables y útiles, facilitando la incorporación oportuna de los hallazgos, recomendaciones y lecciones en los procesos de toma de decisiones, lo cual ayudará a generar una mayor cultura  evaluativa".

Hoy en día, la evaluación ocupa un lugar estratégico en la esfera de lo público, pues resulta de especial trascendencia e interés medir el rendimiento de las instituciones para legitimar, de origen y de ejercicio, su propia existencia. El proceso evaluador está estrechamente unido a la calidad democrática, por cuanto nos interesa conocer los resultados que han generado la aplicación de determinado programa o la prestación de determinado servicio público en la realidad  social.

Conviene distinguir lo que supone evaluar servicios de lo que supone evaluar políticas y programas públicos. La evaluación de la calidad de los servicios es especialmente útil para medir los resultados, de la vertiente organizativa, en la implementación de los mismos, así como recopilar datos acerca de la percepción de los usuarios de dichos servicios y conocer con ello su índice de impacto. Por su parte, la evaluación de las políticas y programas públicos aporta una dimensión superior en la organización, relacionada con la toma de decisiones estratégicas, la legitimación social de la acción pública y la gobernanza. 

La evaluación -tanto de servicios como de políticas públicas-, debe ser un proceso continuo, una actividad más y complementaria del resto de funciones de la entidad, planificada, donde intervengan todas las partes de la organización, que ofrezca resultados fiables sobre los cuales definir las líneas estratégicas de mejora y realizado permanentemente por profesionales expertos. Sin evaluación no hay posibilidad de cambio y su institucionalización supone todo un proceso de renovación que requiere voluntad política, dirección participativa y cultura organizacional.

Merece la pena incluir la idea del citado autor cuando introduce la idea de institucionalizar la evaluación, definida como "un proceso político por el que se legitima un marco normativo adecuado para el desarrollo de la función de la evaluación, a partir de la estructuración de espacios e instancias de las Administraciones a las que encargar tal función, ubicándolos en los distintos niveles de gobierno y según las distintas actividades o sectores a evaluar. Con la institucionalización no se trata sólo de realizar algunas evaluaciones sino de incorporar la evaluación y sus resultados como prioridad de la agenda gubernamental y en los procesos de formación de políticas públicas, haciendo de ellas un factor clave para la gobernanza, arbitrando la participación de la ciudadanía y de los distintos actores sociales. Institucionalizar la evaluación exige configurar un modelo permanente de análisis de resultados, definiendo los principios y valores en los que sustentar dichos análisis y evaluaciones, enmarcándolos dentro de un proyecto político de gobernanza. Para ello, los poderes públicos, respetando íntegramente los roles legítimos del poder decisorio, deben estimular el establecimiento de estructuras culturales y formales capaces de diseñar sistémicamente e implementar las políticas públicas, así como de definir recursos técnicos, normas, metodologías, etc. que hagan de la evaluación de tales políticas un proceso riguroso, transparente y de calidad, al servicio de los ciudadanos. Serán éstos, junto con los diversos actores sociales, a través de su participación, los que expresen sus demandas, necesidades y opiniones, y a los que, en todo caso, se les debe rendir cuenta de los resultados de las evaluaciones realizadas”.

Public Policy and Management Institute (PPMI)

El gobierno de la República de Lituania decidió crear el Public Policy and Management Institute (PPMI). Este organismo se configura es uno de los principales centros de investigación sobre política pública en la región del Báltico y lleva funcionando desde 2001, realizando aportaciones muy relevantes en el estudio de las políticas públicas y ha propiciado un aumento en la eficacia de las medidas que adopta el ejecutivo del país y una mejora sustancial en el bienestar de la sociedad lituana.

La labor que lleva a cabo el PPMI es, fundamentalmente, de investigación interdisciplinaria en materias directamente relacionadas con la gestión pública y la evaluación de las políticas gubernamentales del país. Sobre todo, se centra en el análisis de los sistemas públicos de prestación de servicios: la educación superior y el I + D + i, la modernización de la Administración Pública, la economía, el mercado de trabajo y la formación profesional.

Los objetivos concretos de Public Policy and Management Institute se pueden resumir en los siguientes: la investigación de diversos fenómenos sociales y económicos que acontecen en el país para que, tratando de identificar las causas de los problemas emergentes en la sociedad, se puedan determinar las principales alternativas en la acción de gobierno para su resolución, evaluando estas alternativas y escogiendo la mejor opción; el análisis de los beneficios y de los resultados de los programas de política pública, de la legislación, de las disposiciones financieras, de los servicios públicos, así como de las medidas de mantenimiento del presupuesto ejecutado por instituciones públicas; el estudio en profundidad de la Administración Pública lituana para su modernización y adaptación al tiempo presente y de los sistemas públicos de prestación de servicios, con la finalidad de aumentar la eficiencia y la justicia social de los mismos; o la identificación de los problemas que afectas a las políticas gubernamentales del país, la mejora del rendimiento del Sector Público lituano, el desarrollo de nuevas capacidades administrativas y la aplicación en la República de las mejores prácticas nacionales a internacionales de gestión y evaluación pública.

El Instituto trabaja, de manera destacable, en el campo de la gestión y la evaluación de las políticas públicas desde hace más de diez años. Ello ha favorecido que los expertos de esta institución cuenten con una experiencia importante en el sector, sobre todo en los siguientes ámbitos: Nueva gestión pública y modernización de la Administración; Educación y Ciencia; Empleo y Competitividad; Investigación, Desarrollo e Innovación; Inclusión Social, Igualdad de Oportunidades y no Discriminación; Nuevas Tecnologías de la Información y de la Comunicación; Desarrollo Sostenible y Responsabilidad Social; y Servicios Públicos e interoperabilidad administrativa.

A nivel institucional, Public Policy and Management Institute ha conseguido una planificación de las políticas apropiadas, la participación de todos los actores implicados en la acción pública, la optimización de los recursos humanos, materiales y financieros del Sector Público y la reconversión y el fortalecimiento de las capacidades administrativas. También se ha conseguido gestionar las políticas a partir de resultados y con procesos de calidad total y poco a poco se han ido introduciendo sistemas de e-Gobierno, e-Participación y e-Administración.

En cuanto a la investigación de las políticas públicas, los expertos del PPMI aplican métodos cuantitativos y cualitativos, dando preferencia a la información empírica, las estadísticas, los hechos y las experiencias. Por otra parte, se hace una revisión crítica de la experiencia nacional e internacional en la materia, aplicando las mejores prácticas en el sector y evitando los errores cometidos en otras ocasiones. Así, el enfoque interdisciplinario, el pluralismo metodológico, el profundo conocimiento de la Administración y la propia experiencia del Sector Público permite a los empleados del Instituto un óptimo asesoramiento y evaluación.

Centrándonos en la evaluación de las políticas, el PPMI revisa sistemática y periódicamente las mismas, con el fin de determinar criterios tales como su idoneidad, su eficiencia, su eficacia, su impacto y su sostenibilidad. Las evaluaciones se utilizan para informar de los resultados obtenidos y así mejorar las líneas de actuación gubernamentales, satisfaciendo, mejor y en mayor grado, las necesidades de los ciudadanos. Desde su funcionamiento, Public Policy and Management Institute ha sido reconocido, tanto a nivel nacional como a nivel internacional. La evaluación de PPMI suele estar coordinada con el ciclo propio de una política pública. Y en función de estos ciclos, las fiscalizaciones pueden realizarse antes o después de su implementación, con carácter interno o con carácter externo o pueden ser temáticas, de impacto, etc. Pero lo más importante en este punto es señalar que durante las evaluaciones, se trata de involucrar a todos los grupos que puedan estar interesados (al igual que pasa con su definición e implementación) y con ello se fomenta también el aprendizaje y la actualización constantes de los participantes, asumiendo competencias en: la capacidad de análisis y crítica sobre la gestión pública, el interés por el Sector Público, la diligencia, la creatividad y la motivación para el aprendizaje y las habilidades de comunicación, entre otras.