Los Consorcios Administrativos Locales

CANALES ALIENDE, J. M. afirma que “el control de las Administraciones Públicas aparece no sólo como un imperativo ético y político necesario, sino también como un instrumento de garantía y fortalecimiento de la democracia actual y de la sociedad civil”. En este sentido, el mismo autor señala que “el presupuesto debe ser un instrumento privilegiado de información y de gestión financiera eficaz de los gobiernos y Administraciones Públicas para que éstas tengan legitimidad”.

El conocimiento de los comportamientos económicos del Sector Público es la herramienta que posibilita su posterior fiscalización. Las Administraciones Públicas se deben comprometer a garantizar, no sólo la coherencia de las normas y procedimientos contables, sino también la integridad de los sistemas de recopilación y tratamiento de datos, asegurando que se mantenga la exactitud de la información suministrada y se permita la verificación de su situación económica.

Es difícil determinar claramente cuándo las asociaciones voluntarias de entes públicos y privados pueden constituirse en consorcio y cuándo pueden utilizar la técnica del convenio de colaboración. La indefinición jurídica en cuanto al mismo, la laxitud con la que los estatutos pueden regular aspectos tan importantes como puede ser su régimen presupuestario, económico y financiero o la dificultad para clasificarlo dentro de Sistema Europeo SEC-95 al no regirnos íntegramente por la regla del gasto, son aspectos que conviene limitar más si no queremos que se desvirtúe la naturaleza jurídica de este ente dotado con personalidad jurídica propia, autonomía y auspiciado bajo el principio de descentralización funcional.

El Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local establece a lo largo de su articulado que la creación de consorcios y la suscripción de convenios debe realizarse para mejorar la eficiencia de la gestión pública y eliminar duplicidades administrativas y, en todo caso, con sujeción a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Por tanto, la fórmula de los consorcios será subsidiaria frente a la de los convenios de colaboración, logrando con ello un equilibrio financiero y asignación efectiva de recursos y un control más certero de su actividad.

La Transparencia en la Ley de Estabilidad y Sostenibilidad

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera recoge como principio general e inspirador de la norma el Principio de Transparencia. Por transparencia puede entenderse la facilidad con que un sujeto puede recibir información o la obligación de que éste la de en ejercicio de sus atribuciones, generando un ambiente de confianza, seguridad y franqueza. Aplicada la transparencia a los poderes públicos, sería aquel estado en el cual los ciudadanos y organizaciones públicas están informadas y conocen sus responsabilidades, sus derechos, los procedimientos, las reglas, los datos y demás información bidireccional, en un marco de apertura, participación social y fiscalización constantes.

El artículo 6 de la citada Ley Orgánica reconoce la obligación de las Administraciones Públicas de suministrar toda la información necesaria para el cumplimiento de los objetivos generales de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Y no sólo eso sino que dedica un Capítulo completo -el Quinto (artículos 27 y 28)- a regular tal materia, concretando los documentos mínimos que debe presentar el Sector Públicos para cumplir con sus responsabilidades económicas, financieras y presupuestarias. A su vez, el legislador estatal en España ha aprobado, la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica  2/2012, de 27 de Abril.

 

A los presupuestos de cada Administración Pública se debe acompañar toda la información precisa que relaciona el saldo de ingresos y gastos del presupuesto y su capacidad de financiarlos, atendiendo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. La normativa establece, de este modo, la información mínima que debe proporcionar cada ente público: los proyectos de presupuestos iniciales o los estados financieros, indicando las líneas maestras que prevean; el presupuesto generalo los estados financieros finales; las liquidaciones trimestrales de ingresos y gastos o, en su caso, el balance y cuenta de resultados; las liquidacioens mensuales de ingresos y gastos; todas las entidades públcias dependientes; o cualquier otra información para calcular su ejecución presupuestaria.

En otro orden de cosas, se dice que el Ministerio de Hacienda debe mantener una central de información, de carácter público, que provea información sobre la actividad económico-financiera de las distintas Administracines Públicas. Se puntualiza que los datos de esta central están a disposición del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local pero, ¿solo de ellos? Parece que la normativa es poco detallada al respecto. También se dice que mediante Orden Ministerial se determinarán los datos y documentos integrantes de la central de información, los plazos y los procedimientos de remisión y los datos que sean objeto de publicación para conocimiento general.

 

Por otra parte y tal y como se recoge en el Reglamento CE 479/2009 del Consejo, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, es necesario destacar la prioridad que supone para las instituciones europeas la mejora constante por la calidad de los datos y su fiabilidad. Tal y como afirma MARTÍNEZ MANZANEDO, R., "el buen funcionamiento del marco de gobernanza europeo en materia de estadística fiscal necesita la cooperación de los Estados miembros para que se pueda disponer de información coherente y contrastada". Así, las Administraciones Públicas se deben comprometer a garantizar no sólo la coherencia de las normas y procedimientos contables, sino también la integridad de los  sistemas de recopilación y tratamiento de datos, asegurando que se mantenga la exactitud de la información suministrada y se permita la verificación de su situación económica.

 

Una vez más, el principio de transparencia parece no ser habilitador en sí mismo para que el ciudadano acceda a la información y fiscalice la actividad de los responsables públicos, sino más bien se trata de imponer una obligación mínima de apertura de datos del Sector Público para fines meramente internos y sin trascendencia ni relevancia social. 

La Estrategia Europa 2020

A las dificultades socio-políticas que son propias de la naturaleza misma de la Unión Europea, hay que sumar las dificultades económicas por las que atraviesa el mundo actual. La crisis económica y financiera ha llevado a los países comunitarios a firmar acuerdos y programas que les permitan, no solo salir de dicha crisis, sino también crear oportunidades de futuro y fortalecer su posición cuando esta grave situación llegue a su fin.

La Unión Europea, mediante la Comunicación de la Comisión Europea {COM (2010) 2020}, de 3 de Marzo de 2010, sobre EUROPA 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, ha aprobado un instrumento con el que reforzar su pilar económico. La Estrategia 2020 es predecesora de la Estrategia de Lisboa del (2000) y “constituye la visión de la economía social de mercado de Europa para el siglo XXI con la que salir fuerte de la crisis, que convierta a la UE en una economía inteligente, sostenible e integradora, que disfrute de altos niveles de empleo, de productividad y de cohesión social”. 

Las tres prioridades que se establecen en el citado documentos son las siguientes: un crecimiento inteligente, basado en el conocimiento y en la innovación; un crecimiento sostenible, promoviendo una economía que haga un uso más eficaz de los recursos; y un crecimiento integrador, fomentando una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial.

En cuanto a los objetivos generales, éstos son cinco con un horizonte temporal de 2020: conseguir una tasa de empleo del 75% de la población de entre 20 y 64 años; una inversión del 3% del PIB de la Unión en Investigación y Desarrollo; el porcentaje 20/20/20 en materia de clima y energía; un 10% menos de abandono escolar y un 40% de la generación más joven con estudios superiores completos; y 20 millones de personas menos con riesgo de pobreza. 

Vistas las características generales de la Estrategia Europa 2020, lo cierto es que la misma resulta demasiado general y abarca temas con tanto contenido y relevancia que tratarlos en un mismo documento puede resultar contraproducente. La Estrategia está extremadamente orientada hacia el interior de la UE y esto, en un mundo globalizado como es el actual, puede jugar en su contra. A su vez, no se está aprovechando la oportunidad de mejora e innovación que el escenario internacional brinda a la Unión limitándose solo a querer salir de la crisis pero sin pronosticar un futuro cercano. Además, se debe asegurar, con mayor ímpetu, un apoyo popular a las medidas que desarrolla el ente supraestatal y un apoyo económico y financiero estable para implementar sus objetivos.

A nivel político, se echa de menos un “espíritu europeo”, al faltar un posicionamiento unilateral de la UE en el escenario internacional. No existe un claro liderazgo político de los responsables públicos, por lo que resulta complejo construir una Unión de todos, a través de un sentimiento reforzado de corresponsabilidad.

A nivel social, la Estrategia 2020 la cohesión económica y social ha dejado de ser la protagonista. Faltan objetivos claros, materializables y medibles. Por otra parte, el ciudadano no se siente identificado con el proceso de integración europea y, en general, por los asuntos de trascendencia pública. Por eso, la Estrategia debiera haber otorgado mayor protagonismo a los ciudadanos en la definición, el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas y programas comunitarios.

A nivel económico, la austeridad tan predicada puede arriesgar el correcto cumplimiento de los objetivos de la Estrategia, por lo que se debe asegurar la solvencia financiera y la disponibilidad económica de todos los instrumentos, medidas y acciones que contribuyan a desarrollar los fines pretendidos en la misma. 

Para acceder a las comparativas de resultados por áreas de los Estados miembros, la Comisión Europea ha habilitado un acceso específico en su Sitio Web. Desde allí podemos observar cómo, no solo España sino la mayor parte de países de la Unión, tienen bastante que mejorar de aquí a 2020 si quiere cumplir con los objetivos fijados de antemano por la Estrategia 2020.

La Gobernanza en la Ley de Estabilidad y Sostenibilidad

El Diccionario de la RAE define como Gobernanza "el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad y el Mercado en la economía". Por su parte, el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea la define como "el conjunto de normas, procesos y comportamientos que afectan a la calidad del ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de la responsabilidad, la participación, la apertura, la coherencia, la legalidad y la eficacia".

Así, la Gobernanza responde a la forma de dirigir un país, donde participen todos los agentes implicados en el mismo y cuya finalidad ES conseguir un desarrollo multinivel. Hablar de Gobernanza es, pues, hablar de economía pero, sobre todo, hablar de instituciones y de ciudadanos. Incluso para autores como MOLTÓ CALVO, M., la Gobernaza va más allá, pues supone "pasar del enfoque basado en mejorar el ámbito institucional al avance en el ámbito político", solo posible con unos líderes políticos competentes.

Sin embargo, cada vez es más frecuente el uso del término Gobernanza unido al adjetivo de económica. BAR CENDÓN, A. señala cómo bajo el paraguas de Gobernanza Económica, en el seno de la Unión Europea y en buena parte de los Estados miembros, se están produciendo reformas generales de las instituciones y de los medios de gobernar la economía y las finanzas públicas de un país.  

La Comisión Europea define Gobernanza Económica como el sistema de instituciones y procedimientos establecido para lograr los objetivos comunitarios en el ámbito económico, es decir, la coordinación de las políticas económicas a fin de fomentar el progreso económico y social para la Unión Europea y sus ciudadanos. En este sentido, CONDE LÓPEZ, F. afirma que ello implica a la Unión Europea la "posibilidad de disponer de mecanismos institucionales que permitan dar respuesta en cada momento y con la suficiente flexibilidad, a las necesidades del mercado interior y la moneda única". 

Es precisamente con una Comunicación de 2010 cuando la Unión aprobará dichos mecanismos e instrumentos precisos para conseguir una Gobernanza Económica y que son los siguientes:

• Para reforzar el pilar económico: Europa 2020, con tres prioridades transversales de lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador para la Unión; el Pacto por el Euro Plus, el cual obliga a los Estados a profundizar en su coordinación económica, en la convergencia y en la competitividad, incluso en áreas de competencia nacional, integrando plenamente en las legislaciones nacionales las previsiones fiscales; la aprobación de paquetes legislativos con los cuales reducir los desequilibrios macroeconómicos y mejorar la supervisión presupuestaria y la coordinación de las políticas económicas (The Six-Pack y The Two-Pack); y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, con el propósito de reestablecer la confianza en la eoconomía y en la moneda europeas. 

• Para hacer frente a las ayudas financieras que requieren los países con dificultades: el Mecanismo de Estabilidad Europeo (MEDE), con carácter permanente y para atender a la creciente deuda pública y a la sostienibilidad de las finanzas en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento; y el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (artículo 126 del TFUE), el cual introduce la regla general de que los Estados miembros deben evitar déficits públicos excesivos, siendo supervisado por la Comisión su evolución respecto de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento de dichos países.

• Para mejorar la supervisión y regulación del sistema financiero: el nuevo marco de supervisión financiera.

• Para mejorar la coordinación de las políticas económicas: el Semestre Europeo, con el objeto de elaborar una programación cronológica de las actividades de coordinación, dirección y supervisión de la Unión, analizando de manera conjunta las políticas económicas y las políticas fiscales y, además, de las actividades de formulación y desarrollo de las políticas económicas y presupuestarias, de los Programas de Estabilidad, de los Programas de Convergencia y de los Programas de Reforma de los Estados miembros.

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera recoge, en su Exposición de Motivos, el término Gobernanza Económica, al señalar que es preciso profundizar en la idea de un gran pacto fiscal europeo, en una mayor coordinación, vigilancia y supervisión presupuestaria y en una mayor estabilidad financiera, para reforzar y hacer frente a los grandes retos económicos de la Unión Europea dentro del escenario internacional. Así mismo, seañala que debe asegurarse permanentemente el crecimiento económico y la creación de empleo, fomentando la participación ciudadana activa en el diseño de las políticas presupuestarias.

A la vista de todo ello, considero que el gran reto para la Gobernanza Económica de la Unión Europea reside, más que en crear mecanismos y procesos propios que la impulsen, en la voluntad política de los Estados para promover la cooperación y la colaboración dentro del proceso de integración supranacional, superando la afirmación de FITOUSSI, J. P. de que "el gobierno de Europa se parece más a un gobierno por las reglas que a un gobierno por las elecciones". ¿Se puede construir una Gobernanza -aunque se la califique de económica-,  alejada de la sociedad civil? ¿Es más correcto utilizar la palabra Gobernanza o tecnocracia? 

Pero podemos ir más allá. ¿Por qué añadimos el calificativo de "económica" a la Gobernanza si se entiende que de la misma también forman parte Estado y Sociedad Civil? Al respecto, GALERA VICTORIA, A., afirma que "a la luz de los últimos textos normativos aprobados en el marco de la situación económica actual, la actuación del poder público aparece condicionada por objetivos de naturaleza económica, que desplazan la función social del Estado en aras de una gestión más eficaz de los recursos económicos y de las finanzas públicas". 

La Ley de Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera, lejos de aproximarse a una visión onmicomprensiva del término Gobernanza, profundiza en su vertiente económica, financiera y presupuestaria, olvidando, de esta manera, el objetivo de desarrollo global que tiene ésta. El equilibrio entre los tres agentes -Estado, Sociedad y Mercado-, parece difícil de lograr si el protagonismo absoluto lo adquiere solo uno de ellos.

Sobre la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal

El Anteproyecto de Ley para la creación de Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal presentado por el Gobierno actual en Abril de 2013, define dicha Autoridad (AIRF) como aquella que vela por el estricto cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera mediante la “evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público y el análisis de las previsiones económicas”. 

La propia definición es, en sí misma, materia objeto de estudio, debido quizás a la complejidad que supone dar carta de naturaleza a una institución que se justifica en base a varios preceptos legales:   

• El Considerando 16 y el artículo 6.1.b) de la Directiva 2011/ 85/ CE de 8 de Noviembre, del Consejo, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, la cual establece la obligación para los Estado de crear instituciones independientes y con autonomía funcional para supervisar el presupuesto público.
• El artículo 135.5 y, en general, de todo el Título VII de la Constitución Española de 1978: la reciente reforma constitucional se llevó a cabo precisamente para introducir el Principio de Estabilidad Presupuestaria como Principio que deben cumplir todas las Administraciones Públicas españolas. En este sentido, la AIRF se encargaría de fiscalizar este Principio en el Sector Público. A su vez, no debemos olvidar que, pese a lo establecido en el Art. 149.1.13 de la Norma Jurídica Suprema –el Estado tiene competencia exclusiva en las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica-, también está presente el Principio de Autonomía financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales para sus respectivos ámbitos de actuación, por lo que resulta complejo determinar el papel que juega dicha Autoridad en todo el proceso.
• El artículo 18 y siguientes de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la cual prevé la creación de medidas preventivas, correctivas y coercitivas para cumplir con estos objetivos de estabilidad y sostenibilidad. La AIRF supondría un mecanismo con el que fiscalizar el cumplimiento o no de dichos objetivos.    

En cuanto a la naturaleza y régimen Jurídico que de la AIRF desarrolla el Anteproyecto de Ley, conviene reseñar ciertas notas de interés. Cuando se habla de Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, quizás convenga hacer un análisis de los términos que definen a dicha institución:

• Autoridad: una autoridad se basa en un poder de mando, en el uso de la fuerza coercitiva para llevar a cabo una acción. Resulta difícil emplear tal calificativo al regular esta institución, pues sus informes carecen de fuerza jurídica vinculante.
• Independiente: aunque el Anteproyecto establece “la autonomía e independencia financiera” de la AIRF, no así se puede decir de su autonomía e independencia orgánica. Esta institución -de carácter unipersonal-, estaría adscrita al Ministerio de Economía y Hacienda, se nombraría por Real Decreto de Consejo de Ministros y su estatuto se aprobaría de conformidad con el poder ejecutivo, sus informes podrían partir a instancia de parte interesada, etc. ¿Puede existir, de este modo, independencia? Es más, cuando en Anteproyecto regula todo lo referente a la financiación de la institución, dice que dispondrá de recursos económicos y herramientas suficientes, pudiendo contar incluso con los medios económicos por tareas de supervisión. ¿Las Administraciones Públicas deberán pagar tasas por ser fiscalizadas por un órgano externo? Es más, ¿quién va a controlar al controlador, es decir, quién va a fiscalizar el funcionamiento de la AIRF? 
• Responsabilidad: el Anteproyecto de Ley no establece un régimen disciplinario y sancionador con el que hacer cumplir los objetivos y las finalidades de la institución. De esta manera, resultaría difícil cumplir con el Principio recogido en el artículo 8 de la Ley Orgánica 2/2012, citada con anterioridad. 
• Fiscal: definir a esta Autoridad como de responsabilidad fiscal considero que es un grave error, pues tal y como se puede extraer de la propia entrada del Blog sugerida por ARIAS NAVARRO, A., por título “Llega la policía presupuestaria”, sería más conveniente hablar de Autoridad Independiente de Responsabilidad Presupuestaria y Financiera. En este punto, sería conveniente quizás limitar con exactitud el alcance de cierto conceptos que se puede utilizar a niel normativo, muchas veces sin una precisión terminológica clara y que luego dan lugar a problemas en su implementación. 
• Estabilidad/ Sostenibilidad: aunque la AIRF podemos decir que tiene encomendados la fiscalización de ambos objetivos, su significado es muy distinto y el propio nombre de la Autoridad puede dar lugar a equívocos. La estabilidad presupuestaria, en términos macroeconómicos, hace referencia a la consecución de una situación de equilibrio o superávit en las cuentas de una entidad, con especial hincapié en los gastos. La sostenibilidad financiera, en cambio, hace especial hincapié en los ingresos, al expresar en qué medida una determinada política de gasto puede mantenerse, en función de las necesidades que existan para generar recursos financieros. 
• Política Fiscal/ Política Presupuestaria: mientras que la primera se refiere a las condiciones y oportunidades en que se consiguen los ingresos públicos y los usos que se dan a éstos, la segunda tiene que ver con la planificación, ejecución, control y evaluación del gasto. 

Por eso, considero que tiene un mayor rigor conceptual denominar a este órgano unipersonal como de Responsabilidad Presupuestaria y Financiera y no de Responsabilidad Fiscal.

En cuanto al trabajo que puede llevar a cabo la AIRF, el Anteproyecto de Ley establece que puede elaborar informes, opiniones y estudios. Los Informes son de carácter preceptivo pero no vinculante. Es decir, se establece la obligación formal de realizarles pero no existe el imperativo legal de que las decisiones de los poderes públicos se adecúen a su contenido. De esta forma, se convierten en instrumentos de mera consulta que pueden o no ser tenidos en cuenta. Nada se dice respecto de los Estudios, solo que éstos puede partir a iniciativa propia o a instancia de parte interesada. En lo referente a las Opiniones, la crítica se hace más consistente. Si por opinión entendemos, según el diccionario de la RAE, un “dictamen o juicio que se forma de algo cuestionable”, ¿hasta qué punto esta función es compatible con la independencia que rige la naturaleza de la AIRF?

Leyendo en profundidad tanto la Ley Orgánica 2/2012 como el Anteproyecto de Ley, surgen también dudas relativas a si la AIRF puede o no participar en la elaboración, tratamiento y seguimiento de los Planes Económico-Financieros y los Planes de Reequilibro, así como en la adopción de medidas preventivas o correctivas que puedan establecerse para las Administraciones Públicas. Por otra parte, quizás la AIRF juegue un papel irrelevante en la definición de las previsiones macroeconómicas y deba considerarse un peso mayor a la hora de planificar la situación presupuestaria y financiera de un país. Y además no queda claro en qué fase del proceso presupuestario pueden requerirse los informes de la AIRF, si antes o después de que las propuestas sean llevadas al Consejo de Política Fiscal y Financiera o a la Comisión Nacional de Administración Local, por ejemplo.

Si analizamos cuestiones relacionadas con la organización y el funcionamiento de la AIRF, el nombramiento de sus principales miembros, vemos cómo éste se aleja de la independencia propia que se requiere para esta institución, sobre todo, en lo referente a la designación del presidente y los llamados directores de divisiones. Habría que preguntarse también qué divisiones específicas pueden regularse dentro de la AIRF.

Surgen dudas importantes en lo que respecta a su legitimidad y ello pone en relación directa a la AIRF con el Tribunal de Cuentas como dos órganos encargados de llevar a cabo la fiscalización externa del presupuesto público. El artículo 1.2 de la Ley Orgánica 2/1985, de 12 de Mayo, establece que el Tribunal de Cuentas es un órgano constitucional único en su orden, para la fiscalización externa, permanente y consultiva de la actividad económico-financiera del Sector Público. Por tanto, ¿qué jerarquía y qué ordenación competencial queda en la fiscalización externa si cohabitan ambos órganos, Tribunal de Cuentas y AIRF? ¿Podrían estas instituciones, además, controlarse entre sí? ¿Bajo qué límites? ¿Cómo afectaría tal circunstancia a la legislación vigente? Por tanto, el trabajo desempeñado por este órgano, lejos de cumplir con los objetivos establecidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, puede incluso entorpecer el Principio de Lealtad Institucional regulado en su artículo 9.

Otra pregunta sería determinar cuáles van a ser las competencias específicas del órgano que se ha venido en denominar Comité Técnico de Cuenta Anuales. Se establece que su misión consistirá en la verificación y contraste de la información suministrada por las unidades institucionales a la AIRF pero, ¿cómo se articulará si tenemos en cuenta los criterios del Sistema Europeo de Cuentas? ¿No dará lugar a posibles duplicidades respecto de otras figuras jurídicas que ya están consolidadas con el propio Consejo de Política Fiscal y Financiera?

Una duda que puede surgir y que está relacionada con la descentralización política y funcional propia de nuestro modelo político-institucional es que, así como cada Comunidad Autónoma ha creado su propio Tribunal de Cuentas en su ámbito competencial –adoptando diferentes nombres como Sindicatura de Cuentas, etc.-, ¿puede llegar a crearse un AIRF en cada Autonomía?

Todavía se trata de un embrión jurídico pero considero que la creación de una institución como la AIRF es una tarea compleja, que requiere matizar mucho en el uso exacto de las palabras, que requiere de cierto consenso, que debe asegurarse su independencia y autonomía por encima de todo, que implica una revisión profunda de los mecanismos que están utilizándose hasta el momento para fiscalizar los objetivos de estabilidad y sostenibilidad y evitar con ello solapamientos competenciales y despilfarro de recursos y que, en definitiva, no debe justificarse su aprobación en la situación económica del momento sino en las verdaderas necesidades de futuro de las instituciones dentro del proceso europeo de integración y dando sentido a lo que se ha denominado gobernanza económica.

Los Grupos de Mejora como instrumentos de comunicación interna en las organizaciones

La calidad es un proceso de construcción continuo en las Administraciones Públicas, que requiere de un estilo de dirección que fomente la participación de ciudadanos y servidores públicos, no solo para introducir mejoras sino también para legitimar la actuación de las instituciones. Esto implica innovar en la estructura, en los procesos de trabajo y en los resultados que se alcanzan en una organización y se puede lograr con la colaboración de los empleados que son quienes conocen perfectamente las tareas que se desempeñan, sus contenidos y competencias, sus puntos fuertes y posibles debilidades de las organizaciones.  

La comunicación –en sus niveles interno y externo-, es un recurso estratégico con el que pueden contar las organizaciones para difundir sus objetivos, ayudar a la toma de decisiones informadas, motivar a los empleados, mejorar su imagen de cara al exterior o innovar y fomentar el cambio organizacional. La comunicación interna está estrechamente ligada a la microcalidad en las organizaciones, ya que se precisa de la participación de los empleados públicos para poder desarrollar estrategias de cambio. 

Los Grupos de Mejora constituyen una de las herramientas más importantes de comunicación interna –tanto vertical como horizontal-, en las organizaciones. Creados con el propósito de innovar, estos Grupos se instituyen en el seno de la propia organización y solo por miembros pertenecientes a la misma, con la finalidad de cambiar, de mejorar la actividad que hasta ahora se llevaba desempeñando. Los empleados públicos, conocedores de la idiosincrasia de la entidad, colaboran de manera voluntaria para detectar posibles problemas de funcionamiento y para proponer soluciones a los mismos. Con un coste bajo para la Administración Pública, los Grupos de Mejora son una herramienta de gran valor a la hora de planificar y legitimar el cambio organizacional desde dentro. No pueden ser, en sí mismos, un fin sino que son una técnica, un medio, una herramienta comunicativa interna –tanto vertical como horizontal- con la que cuenta la Administración Pública para mejorar la calidad.

Castilla y León ha sido y es una de las Comunidades Autónomas pioneras en implantar procesos de mejora continua y calidad dentro de sus organizaciones y de regular la constitución y el funcionamiento de los Grupos dentro de su ámbito de actuación a través del Decreto 77/2009, de 29 de Octubre, por el que se regula los Grupos de Mejora de la Administración de la Comunidad. Implantados desde 2001, se han constituido Grupos que han conseguido mejorar el servicio sanitario, educativo, recaudatorio, etc.
 

Los Grupos de Mejora constituyen un instrumento idóneo para guiar el cambio organizativo. Sin embargo, quedan pendientes algunos retos que no han sido regulados en profundidad por las Administraciones Públicas y que tienen que ver con la composición de los mismos, el liderazgo, la temporalidad, la autonomía e independencia o la voluntad de la dirección para implementarlos en las organizaciones. ¿Cuál es el número idóneo de miembros que debe configurar cada Grupo? ¿Alguno debe liderar el mismo? ¿Se precisan profesionales externos? ¿La participación de los miembros debiera ser obligatoria o voluntaria? ¿Una participación obligatoria debiera ser recompensada? ¿De qué forma? ¿Deben configurarse los Grupos atendiendo a problemas que ya han sido detectados por la dirección o tienen que tener más autonomía y margen de maniobra para que ellos mismos puedan analizar las debilidades y amenazas? ¿La constitución de los Grupos de Mejora debe ser temporal o permanente en el tiempo?

La información en el Sitio Web de la Excma. Diputación Provincial de Burgos

Tanto la Ley 11/2007, de 22 de Junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Público (en adelante LAE), como el Real Decreto 1671/2009, de 6 de Noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la citada Ley (en adelante RDLAE), regulan todo lo concerniente a los Sitios Web o Sedes Electrónicas de las Administraciones Públicas en España y de ellas se desprende lo relativo a su definición, contenido mínimo y servicios. El artículo 10.1 de la LAE define Sede Electrónica como “aquella dirección electrónica disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias”.  

El artículo 3 y ss. del RDLAE regula el contenido mínimo que debe tener una Sede Electrónica y que es el siguiente: el ámbito de aplicación; la identificación de la dirección electrónica; la identificación de su titular, así como del órgano u órganos encargados de la gestión y de los servicios puestos a disposición de los ciudadanos; la identificación de los canales de acceso a los servicios disponibles, incluyendo el mapa de la Sede, en el que se especifique la estructura de navegación, las distintas secciones disponibles, así como información relacionada con la propiedad intelectual; los medios habilitados para la formulación de sugerencias y quejas y cualquier otra circunstancia que se considere conveniente para su correcta identificación fiabilidad de la misma; los servicios de asesoramiento electrónico al usuario para su la correcta utilización; el sistema de verificación de los certificados; y las normas de creación del registro o registros electrónicos accesibles desde la Sede.

El artículo 6 de la RDLAE recoge aquellos servicios que, de forma básica, deben incluirse en la Sede Electrónica y son: una relación de todos los servicios disponibles; la carta de servicios del órgano y la carta de servicios electrónicos; los medios electrónicos al alcance de los ciudadanos para poder comunicarse con la Administración; un enlace para la formulación de sugerencias y quejas si son competentes para ello; el acceso, en su caso, al estado de tramitación del expediente, a la publicación de los diarios o boletines o a la publicación electrónica de actos y comunicaciones que deban publicarse en tablón de anuncios o edictos; la verificación de los sellos electrónicos; la comprobación de la autenticidad e integridad de los documentos emitidos por los órganos; y la indicación de la fecha y hora oficial.

Tal y como afirman PASTOR ALBADALEJO, G., y GARCÍA SOLANA, M. J., los Sitios Web ofrecen nuevas posibilidades a las organizaciones públicas en vista a innovar en su dimensión interna y en su dimensión externa, pues  estos instrumentos permiten renovar los servicios públicos en línea con una mayor exigencia y la calidad. Esto lleva consigo el replanteamiento de sus propios fines organizativos y el innicio de una orientación hacia los ciudadanos. 

El Sitio Web de la Excelentísima Diputación Provincial de Burgos cumple con los requerimientos normativos previstos anteriormente e incluye diversos tipos de información que puede analizarse atendiendo a varias categorías: información general, pudiendo ser ésta relativa al municipio o relativa a la organización; información de servicios; información relacional; e información participativa. Antes de entrar en dicho análisis, conviene destacar que, según los últimos datos recogidos en el Indice de Transparencia de las Diputaciones (INDIP) elaborado en 2012 por Transparencia Internacional, la Diputación de Burgos no se caracteriza, precisamente, por haber obtenido una valoración positiva de la información que ofrece en su Sitio Web (INDIP de 47, 5%), aunque no es de las peor puntuadas. Si tenemos en cuenta la puntuación obtenida en cada una de las cinco áreas informativas analizadas por esta organización,  en Información sobre Diputación obtiene una puntuación de 54,2%, en Relaciones con los ciudadanos 91,7%, en en Transparencia económico-financiera 4%, en Transparencia en las contrataciones de servicios  100% y en Transparencia en materias de servicios y apoyo a municipios 63,8%.

Volviendo a la categorización hecha con anterioridad, podemos analizar cuatro tipos de información en el Sitio Web de la Excma. Diputación Provincial de Burgos:

INFORMACIÓN GENERAL

Se refiere a aquel tipo de información que da una idea sobre quién es Diputación y en qué marco provincial se encuadra. Así, en el Sitio Web podemos encontrar datos referentes a la provincia en cuanto a su historia, geografía, escudo, población, datos socioeconómicos, mapa interactivo, pueblos, zonas turísticas, partidos judiciales, mancomunidades, alimentos, monumentos y lugares de interés, fiestas y tradiciones, espacios naturales, exposiciones, etc.; y a la organización en cuanto a su presidencia, órganos de gobierno, actas de juntas, presupuestos, áreas de actuación, sedes y centros, imagen institucional, tablón de anuncios, convenios, plenos, etc. Enmarcada dentro de lo que podríamos considerar comunicación externa, la información general que ofrece la Diputación Provincial de Burgos podría ser mejorada en aspectos relacionados con recursos humanos o normativa vigente, aunque tiene la ventaja que se encuentra disponible facilmente para el ciudadano.

INFORMACIÓN DE SERVICIOS

Se refiere a aquel tipo de información sobre las prestaciones de que dispone y los servicios que pueden disfrutar los ciudadanos, lo que ofrece. En el Sitio Web se ha creado un menú específico con información sobre servicios para el ciudadano: ayudas y subvenciones, empleo público, firma y verificación de documentos, formación, planeamiento urbanístico. bibliobús, planes provinciales de empresas, etc. También se han creado dos menús concretos por título "Otros servicios y organismos" e "Incidencias", donde los ciudadanos pueden obtener información concreta de servicios personales por áreas y urbanos, así como de las instituciones que los prestan. Por otra parte, podemos encontrar un cuarto menú llamado "Servicios a ayuntamientos", creado específicamente para ellos, lo cual facilita enormemente la cooperación y la colaboración interadministrativa. Sin embargo, si tenemos en cuenta cómo se lleva la prestación del servicio público, nos encontramos con servicios, en su mayoría, de interacción o de interacción bilateral, siendo los menos numerosos los de transacción, pese a tener un menú específico de sede electrónica. Mención aparte requiere la creación de un servicio de trbutación online, donde ciudadanos y empleados públicos pueden tramitar electrónicamente sus expedientes de cobro y de pago en su totalidad.

INFORMACIÓN RELACIONAL

Se refiere a aquel tipo de información a la cual se puede acceder desde el propio Sitio Web pero que pertenece a otras instituciones públicas y, en su mayoría, incluidas en el organigrama de la Diputación de Burgos. Se ha creado un enlace concreto para ello, pero también se tiene acceso a estos enlaces desde cualquier posición dentro del Sitio Web. En especial, se puede acceder a un link propio de cada área de actuación en Diputación. Información bastante completa en este punto, aunque convendría delimitar qué enlaces públicos o privados pueden incluirse en un Sitio Web institucional.

INFORMACIÓN PARTICIPATIVA

Se refiere a aquel tipo de información con la que los ciudadanos puedan participar en dicha institución, haciéndola más democrática y legitimándola. En este sentido, el Sitio Web de Diputación no es muy completo, pues solo ofrece un buzón de sugerencias electrónico de fácil visibilidad.  

En definitiva, quizás convendría determinar qué información se debe incluir en los Sitios Web porque la normativa es bastante laxa al respecto. En relación a la información que se recoge en el Sitio Web de la Excelentísima Diputación Provincial de Burgos, ésta es suficiente pero mejorable, sobre todo en lo que se refiere a datos económico-financieros, disponibilidad de servicios electrónicos de transacción, presentación de la información y contenidos en otros idiomas.

La comunicación interna en la Administración Pública

La comunicación interna sigue siendo una asignatura pendiente en las organizaciones. Sobre todo en el gran problema al que nos enfrentamos en la actualidad y es que, pese al gran avance que supone Internet y las Tecnologías de la Información y de la Comunicación para acabar con las políticas oscurantistas y opacas de las Administraciones Públicas, ahora el riesgo está en la masiva e ingente cantidad de datos que debemos procesar para obtener información y establecer un proceso comunicativo, eso que autores como CORNELLA, A. han venido en denominar infoxicación. Esta barrera puede generar que la comunicación no sea efectiva porque no consiga crear los cambios en el receptor que el emisor hubiese pretendido.

Del mismo modo, la comunicación interna puede ser un instrumento idóneo para la gestión de recursos humanos, al hacer que los empleados se sientan motivados y satisfechos en la organización. Además, es una herramienta óptima para el cambio y la modernización en las organizaciones. En este sentido, PASTOR ALBADALEJO, G. señala que “el cambio no debe ser en ningún caso impuesto, sino promovido e impulsado por la Dirección, con un estilo de dirección democrático, que se caracterice por la transparencia frente al oscurantismo; la participación frente al individualismo; la descentralización y delegación de funciones frente al centralismo, etc.” 

Uno de los factores de mayor relevancia a la hora de asegurar una buena política de comunicación en cualquier Administración considero que es el desarrollo de un Plan de Comunicación Interna, que debe ser dirigido e impulsado por un estilo de dirección participativa para que tengan éxito en su implantación y que es un instrumento que pocas Administraciones Públicas poseen en la actualidad. Dicho Plan se elabora en varias fases, siendo las más importantes de todas ellas las dos primeras: la fase de diagnóstico y la fase de diseño. 

En lo referente a la fase de diagnóstico, resulta muy importante realizar una auditoría de comunicación para conocer las necesidades reales de la Administración objeto de análisis, realizando un inventario de recursos, un mapa de públicos internos y una escala de priorizaciones funcionales comunicativas. Quizás muchas organizaciones se han ocupado en establecer instrumentos comunicativos que funcionan en otros ámbitos pero no en detectar sus propias necesidades y conforme a ellas aplicar solo aquellas herramientas que mejoren su estructura.

Si hablamos de la fase de diseño del Plan, aquí resulta básico contar con un estilo de dirección participativa, capaz de detectar las demandas concretas de los empleados, sus objetivos, sus propuestas. Con ellas, se trataría de responder a preguntas tales como qué queremos comunicar, a quién, cuándo, con qué medios, siguiendo qué cronograma, etc., haciendo este proceso de forma conjunta, creando identidad organizativa.  

 

Solo cumpliendo estos requerimientos, se puede conseguir mejorar la comunicación interna de las Administraciones Públicas para avanzar hacia un modelo que vaya más allá de la intracomunicación y que permita la comunicación externa de las organizaciones cuya finalidad es, sobre todo, mejorar el servicio público a los ciudadanos y hacer que éstos últimos participen en el proceso, legitimando así el trabajo que desempeñan las instituciones.