Sobre la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal

El Anteproyecto de Ley para la creación de Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal presentado por el Gobierno actual en Abril de 2013, define dicha Autoridad (AIRF) como aquella que vela por el estricto cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera mediante la “evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público y el análisis de las previsiones económicas”. 

La propia definición es, en sí misma, materia objeto de estudio, debido quizás a la complejidad que supone dar carta de naturaleza a una institución que se justifica en base a varios preceptos legales:   

• El Considerando 16 y el artículo 6.1.b) de la Directiva 2011/ 85/ CE de 8 de Noviembre, del Consejo, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, la cual establece la obligación para los Estado de crear instituciones independientes y con autonomía funcional para supervisar el presupuesto público.
• El artículo 135.5 y, en general, de todo el Título VII de la Constitución Española de 1978: la reciente reforma constitucional se llevó a cabo precisamente para introducir el Principio de Estabilidad Presupuestaria como Principio que deben cumplir todas las Administraciones Públicas españolas. En este sentido, la AIRF se encargaría de fiscalizar este Principio en el Sector Público. A su vez, no debemos olvidar que, pese a lo establecido en el Art. 149.1.13 de la Norma Jurídica Suprema –el Estado tiene competencia exclusiva en las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica-, también está presente el Principio de Autonomía financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales para sus respectivos ámbitos de actuación, por lo que resulta complejo determinar el papel que juega dicha Autoridad en todo el proceso.
• El artículo 18 y siguientes de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la cual prevé la creación de medidas preventivas, correctivas y coercitivas para cumplir con estos objetivos de estabilidad y sostenibilidad. La AIRF supondría un mecanismo con el que fiscalizar el cumplimiento o no de dichos objetivos.    

En cuanto a la naturaleza y régimen Jurídico que de la AIRF desarrolla el Anteproyecto de Ley, conviene reseñar ciertas notas de interés. Cuando se habla de Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, quizás convenga hacer un análisis de los términos que definen a dicha institución:

• Autoridad: una autoridad se basa en un poder de mando, en el uso de la fuerza coercitiva para llevar a cabo una acción. Resulta difícil emplear tal calificativo al regular esta institución, pues sus informes carecen de fuerza jurídica vinculante.
• Independiente: aunque el Anteproyecto establece “la autonomía e independencia financiera” de la AIRF, no así se puede decir de su autonomía e independencia orgánica. Esta institución -de carácter unipersonal-, estaría adscrita al Ministerio de Economía y Hacienda, se nombraría por Real Decreto de Consejo de Ministros y su estatuto se aprobaría de conformidad con el poder ejecutivo, sus informes podrían partir a instancia de parte interesada, etc. ¿Puede existir, de este modo, independencia? Es más, cuando en Anteproyecto regula todo lo referente a la financiación de la institución, dice que dispondrá de recursos económicos y herramientas suficientes, pudiendo contar incluso con los medios económicos por tareas de supervisión. ¿Las Administraciones Públicas deberán pagar tasas por ser fiscalizadas por un órgano externo? Es más, ¿quién va a controlar al controlador, es decir, quién va a fiscalizar el funcionamiento de la AIRF? 
• Responsabilidad: el Anteproyecto de Ley no establece un régimen disciplinario y sancionador con el que hacer cumplir los objetivos y las finalidades de la institución. De esta manera, resultaría difícil cumplir con el Principio recogido en el artículo 8 de la Ley Orgánica 2/2012, citada con anterioridad. 
• Fiscal: definir a esta Autoridad como de responsabilidad fiscal considero que es un grave error, pues tal y como se puede extraer de la propia entrada del Blog sugerida por ARIAS NAVARRO, A., por título “Llega la policía presupuestaria”, sería más conveniente hablar de Autoridad Independiente de Responsabilidad Presupuestaria y Financiera. En este punto, sería conveniente quizás limitar con exactitud el alcance de cierto conceptos que se puede utilizar a niel normativo, muchas veces sin una precisión terminológica clara y que luego dan lugar a problemas en su implementación. 
• Estabilidad/ Sostenibilidad: aunque la AIRF podemos decir que tiene encomendados la fiscalización de ambos objetivos, su significado es muy distinto y el propio nombre de la Autoridad puede dar lugar a equívocos. La estabilidad presupuestaria, en términos macroeconómicos, hace referencia a la consecución de una situación de equilibrio o superávit en las cuentas de una entidad, con especial hincapié en los gastos. La sostenibilidad financiera, en cambio, hace especial hincapié en los ingresos, al expresar en qué medida una determinada política de gasto puede mantenerse, en función de las necesidades que existan para generar recursos financieros. 
• Política Fiscal/ Política Presupuestaria: mientras que la primera se refiere a las condiciones y oportunidades en que se consiguen los ingresos públicos y los usos que se dan a éstos, la segunda tiene que ver con la planificación, ejecución, control y evaluación del gasto. 

Por eso, considero que tiene un mayor rigor conceptual denominar a este órgano unipersonal como de Responsabilidad Presupuestaria y Financiera y no de Responsabilidad Fiscal.

En cuanto al trabajo que puede llevar a cabo la AIRF, el Anteproyecto de Ley establece que puede elaborar informes, opiniones y estudios. Los Informes son de carácter preceptivo pero no vinculante. Es decir, se establece la obligación formal de realizarles pero no existe el imperativo legal de que las decisiones de los poderes públicos se adecúen a su contenido. De esta forma, se convierten en instrumentos de mera consulta que pueden o no ser tenidos en cuenta. Nada se dice respecto de los Estudios, solo que éstos puede partir a iniciativa propia o a instancia de parte interesada. En lo referente a las Opiniones, la crítica se hace más consistente. Si por opinión entendemos, según el diccionario de la RAE, un “dictamen o juicio que se forma de algo cuestionable”, ¿hasta qué punto esta función es compatible con la independencia que rige la naturaleza de la AIRF?

Leyendo en profundidad tanto la Ley Orgánica 2/2012 como el Anteproyecto de Ley, surgen también dudas relativas a si la AIRF puede o no participar en la elaboración, tratamiento y seguimiento de los Planes Económico-Financieros y los Planes de Reequilibro, así como en la adopción de medidas preventivas o correctivas que puedan establecerse para las Administraciones Públicas. Por otra parte, quizás la AIRF juegue un papel irrelevante en la definición de las previsiones macroeconómicas y deba considerarse un peso mayor a la hora de planificar la situación presupuestaria y financiera de un país. Y además no queda claro en qué fase del proceso presupuestario pueden requerirse los informes de la AIRF, si antes o después de que las propuestas sean llevadas al Consejo de Política Fiscal y Financiera o a la Comisión Nacional de Administración Local, por ejemplo.

Si analizamos cuestiones relacionadas con la organización y el funcionamiento de la AIRF, el nombramiento de sus principales miembros, vemos cómo éste se aleja de la independencia propia que se requiere para esta institución, sobre todo, en lo referente a la designación del presidente y los llamados directores de divisiones. Habría que preguntarse también qué divisiones específicas pueden regularse dentro de la AIRF.

Surgen dudas importantes en lo que respecta a su legitimidad y ello pone en relación directa a la AIRF con el Tribunal de Cuentas como dos órganos encargados de llevar a cabo la fiscalización externa del presupuesto público. El artículo 1.2 de la Ley Orgánica 2/1985, de 12 de Mayo, establece que el Tribunal de Cuentas es un órgano constitucional único en su orden, para la fiscalización externa, permanente y consultiva de la actividad económico-financiera del Sector Público. Por tanto, ¿qué jerarquía y qué ordenación competencial queda en la fiscalización externa si cohabitan ambos órganos, Tribunal de Cuentas y AIRF? ¿Podrían estas instituciones, además, controlarse entre sí? ¿Bajo qué límites? ¿Cómo afectaría tal circunstancia a la legislación vigente? Por tanto, el trabajo desempeñado por este órgano, lejos de cumplir con los objetivos establecidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, puede incluso entorpecer el Principio de Lealtad Institucional regulado en su artículo 9.

Otra pregunta sería determinar cuáles van a ser las competencias específicas del órgano que se ha venido en denominar Comité Técnico de Cuenta Anuales. Se establece que su misión consistirá en la verificación y contraste de la información suministrada por las unidades institucionales a la AIRF pero, ¿cómo se articulará si tenemos en cuenta los criterios del Sistema Europeo de Cuentas? ¿No dará lugar a posibles duplicidades respecto de otras figuras jurídicas que ya están consolidadas con el propio Consejo de Política Fiscal y Financiera?

Una duda que puede surgir y que está relacionada con la descentralización política y funcional propia de nuestro modelo político-institucional es que, así como cada Comunidad Autónoma ha creado su propio Tribunal de Cuentas en su ámbito competencial –adoptando diferentes nombres como Sindicatura de Cuentas, etc.-, ¿puede llegar a crearse un AIRF en cada Autonomía?

Todavía se trata de un embrión jurídico pero considero que la creación de una institución como la AIRF es una tarea compleja, que requiere matizar mucho en el uso exacto de las palabras, que requiere de cierto consenso, que debe asegurarse su independencia y autonomía por encima de todo, que implica una revisión profunda de los mecanismos que están utilizándose hasta el momento para fiscalizar los objetivos de estabilidad y sostenibilidad y evitar con ello solapamientos competenciales y despilfarro de recursos y que, en definitiva, no debe justificarse su aprobación en la situación económica del momento sino en las verdaderas necesidades de futuro de las instituciones dentro del proceso europeo de integración y dando sentido a lo que se ha denominado gobernanza económica.