El liderazgo en tiempos de crisis

Tal y como se puede extraer de la lectura de BOIN, A., HART, P., STERN, E. y SUNDELIUS, B., sobre “La política de la gestión de crisis. El liderazgo público bajo presión” (INAP, 2007), la crisis -caracteriza por ser una amenaza, por la urgencia y por la incertidumbre-, puede llegar de muchas formas y es fundamental el papel que juegan los líderes para conseguir evitarla o para minimizar el daño que pueda producir en un delicado contexto de orden político, legal y moral y cada vez más exigente.

Los líderes deben así gestionar la crisis entendiendo de ésta un proceso por fases, aprendiendo de cada una de ellas y adquiriendo en las mismas habilidades y competencias que le proporcionen óptimos resultados en el presente y en el futuro.

En la primera fase, el líder debe proporcionar sentido a la crisis, asegurándose que los líderes consigan que los ciudadanos obtengan una comprensión sólida sobre lo que está ocurriendo y sobre lo que puede suceder.

En la segunda fase, el líder debe adoptar decisiones y coordinar la puesta en práctica de los esfuerzos colectivos para responder a la crisis. El líder debe conservar el control del curso de los acontecimientos, jerarquizar los recursos disponibles para satisfacer las necesidades, coordinar las unidades de trabajo y prevenir una mala comunicación que perturbe la actuación interdepartamental.

En la tercera fase, el líder debe elaborar significado, comprendiendo la crisis con su viabilidad dentro del sistema político, alineando la definición colectiva de la misma. Así, debe reducir la incertidumbre de la crisis y proporcionar una explicación autorizada acerca de los acontecimientos, con información exacta, clara y práctica, y así conseguir que sus decisiones sean comprendidas y respetadas. La confianza y la credibilidad del liderazgo son factores clave, pues pueden aumentar la calidad de la respuesta a la crisis e incrementar las oportunidades de supervivencia política del líder después de que ésta ocurra.

La cuarta fase, es la rendición de cuentas y terminar con ello la crisis, eligiendo el momento oportuno y sin acudir a tácticas defensivas poco responsables y próximas a la confrontación política.  En esta fase, la competencia del líder pasa por operar en el dominio político, lo cual le aleja inevitablemente de los deberes de mando operacional. Los autores señalan cómo, al acabar la crisis, los líderes suelen perder la oportunidad para su verdadera autoevaluación y autoreflexión y, precisamente, cómo su falta de responsabilidad socava a la propia autoridad mientras que si asumiera su parte de culpa y la supiera comunicar bien, esto le serviría para reforzar su imagen y liderazgo.

La quinta y última fase, es la de extracción de conclusiones para los líderes que, a modo de aprendizaje, les sirve para aprenhender de lo que ha supuesto la crisis y de las oportunidades derivadas de la gestión de ésta. Así, la crisis se puede convertir en parte de la memoria colectiva y en una fuente de analogías históricas para futuros líderes. La crisis crea incentivos para reformar y limpiar todo de nuevo y constituye una verdadera prueba de liderazgo.

Estos autores manifiestan que un liderazgo efectivo en tiempos de crisis es también un liderazgo valiente, en el que los dirigentes diseñen, pongan en práctica y legitimen un equilibrio factible entre los dos lados de la balanza, esto es, entre la estabilidad y el cambio.

"Invictus"

"Para construir una nación, todos debemos superar nuestras expectativas". 

INVICTUS es una película basada en el libro Playing the Enemy: Nelson Mandela and the Game That Changed a Nation, de John Carlin. En ella podemos extraer algunas de las características propias de un líder. El film muestra cómo las habilidades personales de dos dirientes -uno de ellos político y otro deportivo-, consiguen modificar el curso de los acontecimientos de un país, gestionando de manera eficaz el cambio. La búsqueda de lo que podía unir a sus potenciales seguidores les llevó a confluir en un mismo punto, el respeto al adversario.

"Puedo ganar las elecciones pero, ¿sabré dirigir un país?". Cuando Nelson Mandela comienza a trabajar como presidente, sabe que en ese mismo momento la reconciliación y el perdón deben acompañarle siempre, evitando que sus circunstancias personales arriesguen el futuro de Sudáfrica. Su liderazgo político le había llevado hasta allí pero ahora tenía que demostrar estrategia, resultados y sobre todo, tenía que convencer a sus ciudadanos de la necesidad de construir una nación con todos los ladrillos, donde todos se sintieran unidos y donde las secuelas del Apartheid no separaran sino que crearan un sentimiento de identidad compartido, un cambio en el escenario muticultural del país.

El motor del cambio lo canaliza a través del deporte -concretamente en la selección de rugby de su país-, e insta a su capitán (Francois Pienaar) a que encuentre la inspiración que produzca en sus jugadores lo mismo que en él había provocado los años de cautiverio, una razón para continuar. La creencia de lograr un triunfo colectivo compartido y luchado por todos es lo que alienta la actividad de ambos líderes, las cuales conocen muy bien los recursos con los que cuentan, poseen habilidades sociales, saben de quién rodearse y cómo manejar el contexto y, fundamentalmente, saben sacar provecho de circunstancias aparentemente irrelevantes pero de gran trasfondo social y cultural.

Por otra parte, la película también sirve para conocer muchas de las competencias que tiene un líder político: está sometido a un proceso continuo de aprendizaje, requiere confianza en uno mismo, visión positiva de las cosas, necesita motivar, ser flexible, autocontrolarse y ser honesto, cualidades reflejadas tanto en el capitán deportivo como en el dirigente político.

Pero sin duda, la gran virtud de Nelson Mandela que se extrae de INVICTUS es el ejercicio de generosidad, templanza y humildad que manifiesta al querer incluir a todos los sudafricanos en el proyecto de futuro del país: "Podéis quedaros, os necesitamos", haciendo de las circunstancias históricas su estructura de oportunidad.

Sobre la acción colectiva

“El mundo no está acabado; está siendo, y nuestro modo de estar en el mundo es, necesariamente, transformándolo. Somos seres de transformación, esto es, descubridores de realidades preñadas de posibilidades, observadores de potencialidades en nosotros y en las personas con las que vivimos, trabajamos, gozamos o sufrimos. Hemos recibido una realidad social repleta de fisuras y grietas por las cuales destilan innumerables formas de inhumanidad y de injusticia; de nosotros depende ser capaces de forzar lo recibido, modificándolo e inventando nuevas realidades. Por eso, la participación debe moverse desde un nuevo imperativo categórico, no de naturaleza calculadora-racional, sino desde la razón que siente y se com-padece”. ARANGUREN GONZALO.

La teoría de la acción colectiva de OLSON, M., revela cómo la provisión de bienes públicos no es suficiente para alentar la participación de los individuos en organizaciones sociales y cómo la respuesta al problema está en el desarrollo de incentivos selectivos que permitan, a su vez, proveer de bienes privados a dichos participantes.  

La participación política también es una forma de acción colectiva. Diversos factores la incentivan o perjudican, de los cuales el de mayor relevancia resulta ser la cultura política o, lo que es lo mismo, las actitudes y valores de una sociedad respecto de la política. En la actualidad, la falta de confianza en el sistema político no solo perjudica los cimientos de la democracia sino que también inhibe al ciudadano a sentirse parte de la sociedad en la que vive y a que exprese su opinión sobre los asuntos públicos. Se precisa un ejercicio de ética pública profundo por parte de las instituciones político-administrativas, de devuelva esa confianza interpersonal y colectiva que el ciudadano jamás debió perder o nunca debieron arrebatarle.
 
En España, las encuestas parecen reflejar cómo la participación ciudadana en los asuntos públicos en muy baja, lo que refleja la debilidad de los individuos como actores políticos capaces de intervenir activamente en los asuntos colectivos que les afectan. El Estado, los partidos políticos y las organizaciones sociales más importantes son los protagonistas del escenario político, protagonistas en los que la sociedad no confía. Ello unido a la falta de mecanismos institucionales que aseguren que la decisión pública sea colectiva, ha provocado el desencanto de gran parte de la población y la búsqueda de vías alternativas de participación a los cauces formales.

Por ello, se precisa una reinvención de la forma de hacer política en España, centrada en la participación continuada de los ciudadanos en los procesos decisionales públicos, puesto que ni las preferencias ni los intereses de éstos se mantienen estáticos a lo largo del tiempo. Deben establecerse nuevos mecanismos para asegurar que la articulación de las demandas sociales se canaliza de abajo a arriba, repolitizando así las esferas socioculturales y educativas, convirtiendo a los individuos en ciudadanos comprometidos con su gobierno y vertebrando a la sociedad en la búsqueda de su bien común y en la construcción continuada de la democracia.

La creación de un Observatorio de Participación Política para su evaluación, el desarrollo de las Comunidades de Creación Online (SUBIRATS, J., FUSTER, J.), el cambio en el discurso político de los principales actores y, sobre todo, un mayor compromiso con la ética pública, pueden ser algunos de los mecanismos que mejoren la participación política en España.

La situación del lobby en España

"Si los hombres que viven en los países democráticos no tuviesen ni derecho ni afición a unirse con fines políticos, su independencia correría grandes avatares, pero podrían conservar mucho tiempo sus riquezas y sus luces; mientras que si no adquirieran, en absoluto, el uso de asociarse en la vida ordinaria, la misma civilización estaría en peligro. Un pueblo en el que los particulares perdieran el poder de hacer aisladamente grandes cosas, sin adquirir la facultad de producirlas en común, pronto volvería a la barbarie". TOCQUEVILLE, A.

Estamos en plena crisis del modelo representativo de la democracia o, lo que ASENSI SABATER, J. denomina retirada representativa, que tiene lugar "cuando el exceso de lo social ha desbordado el cuadro normativo e institucional de la representación política tradicional, las reglas y las instituciones donde tenía lugar el vínculo representativo". Los partidos políticos son los protagonistas de la vida pública pero, a la vez, en quienes los ciudadanos confìan cada vez menos. El modelo pluralista de DAHL, R. fija su atención en otros actores políticos que pueden participar en la toma de decisiones, haciendo valer sus intereses de abajo a arriba y, de esta manera, superando el modelo anterior. El ciudadano es el verdadero protagonista y es en quien debe apoyarse los poderes públicos para decidir.

La falta de instrumentos institucionales que faciliten la participación ciudadana directa en la toma de decisiones, la dificultad de introducir en las organizaciones públicas cambios estructurales, la falta de expertos en las Administraciones Públicas para tratar deteminados temas que requieren mayor especialización profesional, la expansión de nuevas políticas públicas y más sectorializadas que introduce el Estado de Bienestar o la excesiva opacidad de nuestras instituciones son factores que han contribuido a la proliferación de los lobbies en España -aunque más sostenida que en otros países-. Además, lo lobbies cuentan con una gran ventaja a su favor y es que manejan información privilegiada que puede ayudar a los responsables públicos en sus elecciones.

Aunque el Ordenamiento Jurídico no reconoce formalmente a los lobbies, considero que, como ocurre en otros países, debieran encontrar su plasmación legal, ya que hoy en día son actores políticos con gran influencia en la toma de decisiones por parte del ejecutivo y también en la aprobación normativa por parte del legislativo y manteniéndose siempre al márgen del poder judicial. Del Art. 9.2 del a Constitución Española de 1978 podemos extraer un reconocimiento implícito de los lobbies y buscar en él su legitimidad, al facilitar la participación ciudadana indirecta en los asuntos públicos. Sin embargo, la actividad que desarrollen los lobbies en las instituciones debe ser facultativa y no vinculante para los poderes públicos, en tanto en cuanto les pueda servir para definir la agenda pública y desarrollar las políticas pero nunca de carácter vinculante y potestativa.  

Igualmente, encontramos grandes diferencias entre los lobbies y, por tanto, también van a ser diferentes las oportunidades para que sus demandas sean reconocidas por los poderes públicos. Aspectos tales como la organización, el ámbito de actuación, los miembros, la financiación, el grado de autonomía o los recursos materiales y humanos con los que cuentan son los que contrubuyen a clasificar a los lobbies según diversos criterios y, claro está, a analizar si se encuentran más o menos próximos a los decisores públicos. Estas diferencias son las que deben llevar a los legisladores a aprobar las bases sobre las cuales van a operar los Grupos de Presión en España.

Por tanto, dado que la realidad muestra la importancia de los lobbies en toda democracia representativa, es necesario regular a estos actores político, si bien teniendo en cuenta la normativa establecida por la Unión Europea, aproximándonos más al modelo norteamericano por ser éste -a priori-, de mayor calado, garantía y seguridad. No debe bastar con crear un Código de Conducta que verse sobre lo general o con la implantación de un Registro de Grupos de Interés operantes en España.  Tampoco considero que sea suficiente lo que, organizaciones tales como la Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI) están reivindicando, al exigir a nuestros parlamentarios que introduzcan la figura de  los lobbies dentro del Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

Es preciso ir más allá. La normativa debe hacer especial hincapié en controlar su financiación, en evitar prácticas corruptas, en asegurar la neutralidad y objetividad del servicio público, en establecer un verdadero régimen sancionador para aquellos lobbies que no cumplan con sus deberes y obligaciones en sus relaciones con los poderes públicos, en inspeccionar los principios de proporcionalidad e igualdad de los mismos dentro del sistema político, en asegurar su autonomía, en definitiva, en asegurar que éstos ayuden a la participación ciudadana y a la transparencia y toma de decisiones de los gobiernos. Una correcta regulación podrá favorecer la labor de todos los actores políticos colectivos que no estén constitucionalmente reconocidos y sacará de la sombra a aquellos actores que, hasta el momento y en exclusividad, han condicionado sin legitimidad el juego político. 

Todo ello sin olvidar que el ciudadano -considerado como actor político individual y en quien reside el poder soberano-, es la pieza clave del sistema político y que, nada que no favorezca su implicación en la vida pública, tiene sentido.

Acerca de los Lobbies y su regulación: dos modelos

El Lobby, según el Diccionario de la RAE, es "un grupo de personas influyentes, organizado para presionar en favor de determinados intereses". Puede definirse, a su vez, como un Grupo de Presión profesional. Como subgénero, pretende condicionar la toma de deciciones públicas, actuando a modo de consultoría, prestando asistencia y servicios legales, estrategia comunicativa, conocimiento concreto sobre temas específicos, etc. KENNEDY, J.F. incluso llegó a afirmar que "los lobbistas me hacen entender un problema en 10 minutos, mientras que mis colaboradores tardan tres días". Por tanto, se caracterizan por tener una finalidad mucho más estructurada y segmentada.

En cuanto a la regulación de los lobbies, podemos encontrar dos modelos básicos: 

MODELO NORTEAMERICANO
Con larga tradición histórica y minuciosa regulación, los lobbies en Estados Unidos son actores determinantes en el sistema político. Se regulan en el Foreign Agents Registration Act (FARA) y, fundamentalmente, en el Lobbying Disclosure Act  (LDA). Además, otra serie de acuerdos y de normativas tamnbién inciden en la regulación de los lobbies, en aspectos tales como sus tarifas de contingencia, restricciones en el uso de los recursos públicos, conflictos de intereses, reglas éticas, etc. Lo que diferencia a esta modelo del modelo europeo es el tratamiento normalizado de los lobbies dentro del sistema institucional, al considerarse agentes decisores corrientes en la política estadounidense.
 
MODELO EUROPEO
De reciente implantación y laxa regulación, los lobbies en los Estados miembros no han gozado de un reconocimiento explícito hasta fechas recientes, configurándose más bien con carácter restrictivo y con una serie de derecho y obligaciones programáticas pero de poca efectividad práctica. Los lobbies obtienen por primera vez carta de naturaleza en el Libro Verde de la Iniciativa Europea en favor de la Transparencia (2006), desarrollándose con posterioridad su contenido en el Acuerdo entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea relativo al establecimiento de un Registro de transparencia, publicado en el DOUE de fecha  22 de Julio de 2011.


La creación de Registro de Transparencia responde a la necesidad de mantener un control de las organizaciones y las personas que trabajan por cuenta propia que participan en la elaboración y aplicación de las políticas de la Unión Europea. Ofrece a los ciudadanos, de esta manera, un acceso directo a la información sobre los actores que intervienen en actividades decisionales comunitarias, sobre los intereses que persiguen y sobre los recursos que movilizan en dichas actividades. Los principios de actuación responden a los propios principios generales del Derecho de la Unión Europea y, muy especialmente, a los principios  de proporcionalidad, no discriminación e igualdad.

En cuanto al ámbito de aplicación del Registro, se consideran actividades incluidas en él  las "realizadas con objeto de influir directa o indirectamente en los procesos de elaboración o aplicación de las políticas y de toma de decisiones de las instituciones de la Unión, independientemente del canal o medio de comunicación utilizado, por ejemplo, subcontratación, medios de comunicación, contratos con intermediarios profesionales, grupos de reflexión, «plataformas», foros, campañas e iniciativas populares". Estas actividades incluyen, por ejemplo: los contactos con agentes de las instituciones, la preparación, difusión y comunicación de cartas, material informativo o documentos de debate o la organización de eventos, encuentros o actividades promocionales y actos sociales o conferencias. De mismo modo, se incluyen las contribuciones voluntarias y la participación en consultas oficiales sobre propuestas de actos legislativos u otros actos jurídicos. El Acuerdo también establece aquellas actividades que están excluidas del Registro o que no le afectan directamente.

El Registro de Transparencia de la UE recoge una serie de normas aplicables a los declarantes -referidas casi en su totalidad a las obligaciones que contraen al inscribirse-, las categorías en que éstos pueden dividirse -profesionales, comerciales, no gubernamentales, de reflexión, religiosos o de representación pública-, y la información que los mismos deben facilitar -siendo ésta general (identidad, miembros, objeto) o específica (actividades y financiación)-.

Por otra parte, es importante centrar la atención en el Código de Conducta que recoge el citado Acuerdo, pues establece una serie de normas mínimas de obligado cumplimiento para los lobbies, así como el procedimiento para la investigación y tramitación de las denuncias que puedan cursarse en contra de la actividad de los mismos. Así, se establece que los lobbies deben indicar siempre su nombre y la entidad a la que representan, declarando sus intereses y fines; no pueden obtener información de forma deshonesta o recurriendo a una presión abusiva o a un comportamiento inadecuado; o se deben asegurar de proporcionar información completa, actualizada y no engañosa a las instituciones comunitarias.

Los Grupos de Presión en la Unión Europea

Tal y como se define en el Libro Verde de la Iniciativa Europea en favor de la Transparencia (2006), un Grupo de Presión es aquel cuyas actividades pretenden influir en los procesos de elaboración de políticas y de toma de decisiones en las instituciones europeas. Estos Grupos actúan dentro del sistema democrático, se van transformando en él y, desde el  momento en que los mismos comienzan a actuar sobre el poder para reivindicar sus aspiraciones, se les considera comunmente  como Grupos de Presión.

Estos Grupos tratan de influir en los responsables políticos pero -a diferencia de lo que ocurre con los partidos políticos-, éstos no buscan obtener el poder, ni sus intereses son generales sino exclusivos de determinados sectores de población y para ámbitos concretos, consagrándose  exclusivamente a la acción política. Ejemplos podemos encontrar muchos, entre los que caben destacar las organizaciones sindicales y empresariales, las asociaciones profesionales, las cámaras de industria, las organizaciones estudiantiles, los medios de comunicación de masas, etc.

El citado Libro Verde destaca algunas de las características esenciales del mismo, reconociendo la legitimidad de su actuación persuasiva en el sistema democrático, destacando su capacidad para llamar la atención de las organizaciones sobre asuntos concretos yla clara contribución al fomento de la transparencia pública.

La influencia de los Grupos de Presión varía de unos a otros, según diferentes criterios: que defiendan intereses sectoriales o promocionales; que sean "insiders" u "outsiders" al gobierno; o que manejen -en mayor o menor medida- recursos técnicos, económicos o jurídicos. A su vez, factores como la estructural institucional, la cultura política, las políticas públicas o el sistema de partidos de un país pueden ser elementos clave para el éxito de los mismos en un Estado. Por ejemplo, un país que se base en el bipartidismo cuenta con partidos políticos de gran relevancia que nutren de estabilidad y continuidad al sistema político pero que deja poco márgen de actuación al resto de actores políticos colectivos. Por tanto, el desarrollo de los Grupos de Presión en este Estado pudiera ser la respuesta a una participación ciudadana más abierta y deliberativa a la hora de conformar la agenda pública pero cuenta también con más dificultad de prosperar en un escenario partitocrático poco proclive al cambio.

A su vez, el Libro pone de manifiesto algunos de los principales riesgos inherentes a los propios Grupos, como pueden ser el proporconar información distorsionada a los decisores públicos, la correspondencia social de sus demandas con las necesidades reales de los ciudadanos, la legitimidad en la representación de intereses o el marcado carácter económico que requiere su funcionamiento y que puede influir en que prosperen o no las iniciativas que formula a la clase política.

Para regular los Grupos de Presión en Europa, se ha aprobado un Acuerdo entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea relativo al establecimiento de un Registro de transparencia para las organizaciones y las personas que trabajan por cuenta propia que participan en la elaboración y aplicación de las políticas de la Unión Europea (publicado en el DOUE de fecha 22 de Julio de 2011), que será desarrollado en la siguiente entrada y que, por adelantar su contenido esencial, recoge el Código de Conducta de estos actores políticos colectivos.

Un Portal de Acceso General para la e-Administración

Tal y como establece la Comisión Europea, la e-Administración supone “el uso de las TIC en las Administraciones Públicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas”.  

Por tanto, hablar de Administración Electrónica es también hablar de e-Democracia en la prestación online de los servicios públicos, relacionándolo con las posibilidades de participación del mismo, un problema que afecta a la dimensión política. A un Estado democrático ha de corresponder una Administración Pública coherente con sus ciudadanos y responsable en su funcionamiento. Por eso, la Administración Electrónica sirve para motivar su transparencia y la participación de la sociedad en lo público, lo cual conduce igualmente a una corresponsabilidad en las decisiones administrativas.

Es por ello por lo que  sugiero la propuesta de creación de un Punto de Acceso General a los e-servicios en España, puesto que fomentando el uso de las TIC en la Administración Pública, se consigue combinar cambios organizativos y procesos democráticos, mejorando la calidad y la prestación de los servicios públicos.

Esta propuesta ya se está aplicando en países como Canadá –a partir de la plataforma "Service Canada"- o como Francia –desde la plataforma "Service Public.fr"-. En ambos, existe una plataforma única  que informa y orienta al ciudadano en sus relaciones con la Administración Pública. La plataforma es única para todas las instituciones públicas de país y de fácil manejo, con capacidad para agrupar todos los servicios electrónicos comunes disponibles para los ciudadanos canadienses y franceses, creando tramitaciones y procedimientos estandarizados y facilitando el servicio, la rapidez, la eficiencia y la buena gestión pública.

El Punto de Acceso General constituye el mecanismo idóneo de adaptación plena de la Administración Pública a los nuevos requerimientos de la Sociedad de la Información, consiguiendo que las TIC no sean un fin en sí mismas sino un medio para mejorar el Back Office y el Front Office de la Administración Pública.

Por una parte y en relación al Front Office, se está incrementando -de forma muy significativa-, el número de ciudadanos y empresas que utilizan los e-servicios, el volumen de gestión administrativa electrónica, la calidad de ésta y el número de canales online que pueden ser utilizados para tramitar los expedientes. Así, el Punto de Acceso puede ayudar a la prestación del servicio público al ciudadano, un ciudadano cada vez más exigente y cada vez más capaz de exigir responsabilidad, sugerir y participar en los asuntos públicos.

Por otra parte y haciendo alusión al Back Office, el uso masivo de los servicios electrónicos supone una oportunidad de transformación y modernización de las Administraciones Públicas, que trae consigo eficacia, transparencia, ahorro económico, mejoras medioambientales, reducción de cargas administrativas y simplificación de procedimientos, transformando a las organizaciones y fomentando la cooperación y colaboración entre las mismas.

Es por ello por lo que el Punto de Acceso General puede configurarse como un elemento estratégico que optimice la disponibilidad y el uso de los e-servicios que ofrece la Administración Electrónica, superando los obstáculos y garantizando su calidad y prestación y el sentido de lo público en las sociedades actuales.