No es posible afrontar un proceso de toma de decisiones en el ámbito de lo público alejándonos de la memoria institucional y de los cambios incrementales, pues sería un ejercicio condenado al más estrepitoso de los fracasos. La adopción de decisiones incrementales facilita y favorece la reforma y la modernización de nuestras instituciones. La
palanca de cambio en el funcionamiento de las Administraciones Públicas reside
en modernizar más que en reformar, en mejorar internamente pero, sobre todo, en
aumentar capacidad de servicio y respuesta al ciudadano. La mejora de la
gestión pública requiere que se preste atención al interés público, entendido
desde la más absoluta objetividad, a partir de la institucionalización de
intereses colectivos es un proceso inclusivo, de valores compartidos que
aseguren la cohesión social (Rohr, 1986). Sólo con procesos de adopción de
decisiones incrementales, puede conseguirse tal propósito.
Ávalos
Aguilar (1994) considera que: “no se
puede cambiar el aparato administrativo en su conjunto: si el esfuerzo
reformista quiere alcanzar logros concretos, tiene que elegir puntos de
estrangulamiento muy pertinentes y acotados y concentrar en ellos el esfuerzo
reformista”. En idéntico sentido, Vallés Casadevall (2000) considera
que los procesos de cambio de las instituciones tienen éxito si son limitados y
el ritmo menos intenso. A su vez, autores como Crozier y Friedberg (1977),
señalan que la tendencia incrementalista del cambio administrativo, supone
mantener una constante en el sistema, lo cual produce transformaciones más
lentas y menos intensas pero más seguras.
Con ello, defiendo que, en cualquier
proceso de mejora organizativo, es preferible la cautela, el avance
incremental, el desarrollo lento pero seguro de las mejoras, el principio de
prevención (conocer anticipadamente el daño que se va a hacer para
neutralizarlo y evitar que ocurra), que el principio de caución porque conduce
a más incertidumbre. Y para el avance
incremental es necesario realizar un análisis estratégico y contar con toda la
información posible como requisito esencial para adoptar decisiones. Y el
análisis estratégico es un proceso que apunta a la definición de la estrategia
de una organización, junto con la definición de responsabilidades para la
implementación de la misma, que le permiten dar respuesta a los nuevos
problemas con los que se enfrenta en su funcionamiento cotidiano. Este estudio
precisa de una reflexión profunda entre los miembros de una organización, que
busca identificar lo que ésta es actualmente, con sus fortalezas y
deficiencias, y lo que quiere ser en el futuro, definiendo para ello unos
objetivos y metas y sus estrategias correspondientes.
Si hemos señalado que la información
es un requisito imprescindible en el proceso incremental de toma de decisiones,
lo cierto es que los responsables públicos encuentran límites de conocimiento,
por lo que deben simplificar y centrar su atención en los aspectos susceptibles
de pequeñas modificaciones respecto de la política en curso. Según Lindblom,
este es el mejor modo de aprovechar al máximo los datos con los que cuentan. De
este modo, las políticas y los programas públicos del futuro, se parecen mucho
a los actuales y s los del pasado, y esto produce certidumbre para el decisor,
ya que cuenta a su favor con buena información y con cierta intuición sobre los
puntos débiles y los fuertes en la aplicación de dichos programas. Por el
contrario, otros modelos de decisión resultan impredecibles en sus
consecuencias y desconocidos en su definición.
A su vez, el proceso incremental en la
toma de decisiones facilita a un actor político su participación en las
decisiones, pues está familiarizado con ese programa o esa política y puede
anticipar estrategias y actuaciones. Llegados a este punto, también cabe
preguntarse hasta qué punto los ciudadanos pueden participar en el proceso de
adopción de decisiones, de si pueden hacerlo en decisiones tomadas por los
dirigentes políticos o por los gestores públicos o de si deben hacerlo sólo en
grupos organizados o como actores individuales (Baena del Alcázar, 1994).
Personalmente, considero que los ciudadanos deben tener el derecho a participar
en cualquier asunto público, de manera individual o colectiva, o sea la
decisión política o administrativa.
Así pues, el modelo incremental
propuesto por Lindblom (1992) facilita el conocimiento de las secuencias pasadas de los
pasos en la definición, elaboración, implementación y evaluación de una
política y permite al decisor público prever las consecuencias probables de
pasos posteriores similares que se den sobre esa misma línea de actuación. De
igual modo, las decisiones incrementales no necesitan desgastarse en la
consecución de grandes objetivos porque no espera que su política sea la
resolución final de un problema; u decisión sólo es un paso intermedio hacia un
fin más ambicioso y correlativo, que si tiene éxito puede ser seguido
rápidamente por otro y si fracasa puede corregirse inmediatamente. A su vez, el
modelo incremental permite comprobar las predicciones previas respecto de una
política pública antes de dar el siguiente paso en el proceso continuo de
adopción de decisiones. En este mismo
sentido, el proceso incremental de toma de decisones permite remedar
rápidamente un error pasado.
Entre los factores positivos de los
modelos incrementales, Lindblom defiende que existen dos básicos: a) reduce los
riesgos de la controversia política, animando a los perdedores a aceptar sus
pérdidas sin conmocionar todo el sistema político; y b) ayuda a mantener el
consenso general sobre los valores básicos que la gente juzga necesarios para
la aceptación voluntaria y amplia del gobierno democrático, dado que ningún
asunto político concreto los cuestiona críticamente. Tal y como sostiene
Canales Aliende (2004), “no tenemos
un modelo de respuesta universal, uniforme y válido para todas las situaciones
(…), igual que no hay un sólo enfermo, sino hay múltiples enfermos y cada
enfermo requiere distinto tratamiento”. Pero el modelo incremental de
adopción de decisiones resulta el más conveniente a utilizar si se quiere
lograr la estabilidad institucional.
Tal y como sostiene Allison (1992:150), los
presupuestos de las organizaciones cambian incrementalmente, tanto con respecto
a sus totales como con respecto a sus partidas interorganizacionales. De este
modo, aunque las organizaciones tienen la potestad de dividir el dinero
disponible cada año repartiendo éste en partidas presupuestas de una nueva
forma, en la práctica las organizaciones toman como base el presupuesto del año
anterior y lo ajustan incrementalmente a los cada vez más exigentes
requerimientos sociales.
El proceso incremental en la adopción de decisiones
en el ámbito público, asegura la coherencia entre las políticas y programas
actuales y los futuros, facilitando su implementación, las posibilidades de
conocimiento y actuación por parte de los actores políticos en ellos y su
permanencia y estabilidad en el tiempo. El modelo incremental debe constar de
cuatro fases básicas (elaboración, aprobación, ejecución y control), siendo la
última de ellas la más destacada, si queremos asegurar el correcto
funcionamiento de nuestras instituciones y su mejora continua en periodos más
dilatados, pero con la seguridad de que las medidas adoptadas son validadas por
el mayor número de actores y que han ayudado a su construcción la cautela y en
avance progresivo del cambio en las organizaciones públicas. La clave del éxito
es caminar despacio y bien, antes que deprisa y mal.
