El modelo incremental en la adopción de decisiones públicas

No es posible afrontar un proceso de toma de decisiones en el ámbito de lo público alejándonos de la memoria institucional y de los cambios incrementales, pues sería un ejercicio condenado al más estrepitoso de los fracasos. La adopción de decisiones incrementales facilita y favorece la reforma y la modernización de nuestras instituciones. La palanca de cambio en el funcionamiento de las Administraciones Públicas reside en modernizar más que en reformar, en mejorar internamente pero, sobre todo, en aumentar capacidad de servicio y respuesta al ciudadano. La mejora de la gestión pública requiere que se preste atención al interés público, entendido desde la más absoluta objetividad, a partir de la institucionalización de intereses colectivos es un proceso inclusivo, de valores compartidos que aseguren la cohesión social (Rohr, 1986). Sólo con procesos de adopción de decisiones incrementales, puede conseguirse tal propósito.

Ávalos Aguilar (1994) considera que: “no se puede cambiar el aparato administrativo en su conjunto: si el esfuerzo reformista quiere alcanzar logros concretos, tiene que elegir puntos de estrangulamiento muy pertinentes y acotados y concentrar en ellos el esfuerzo reformista”. En idéntico sentido, Vallés Casadevall (2000) considera que los procesos de cambio de las instituciones tienen éxito si son limitados y el ritmo menos intenso. A su vez, autores como Crozier y Friedberg (1977), señalan que la tendencia incrementalista del cambio administrativo, supone mantener una constante en el sistema, lo cual produce transformaciones más lentas y menos intensas pero más seguras.

Con ello, defiendo que, en cualquier proceso de mejora organizativo, es preferible la cautela, el avance incremental, el desarrollo lento pero seguro de las mejoras, el principio de prevención (conocer anticipadamente el daño que se va a hacer para neutralizarlo y evitar que ocurra), que el principio de caución porque conduce a más incertidumbre. Y para el avance incremental es necesario realizar un análisis estratégico y contar con toda la información posible como requisito esencial para adoptar decisiones. Y el análisis estratégico es un proceso que apunta a la definición de la estrategia de una organización, junto con la definición de responsabilidades para la implementación de la misma, que le permiten dar respuesta a los nuevos problemas con los que se enfrenta en su funcionamiento cotidiano. Este estudio precisa de una reflexión profunda entre los miembros de una organización, que busca identificar lo que ésta es actualmente, con sus fortalezas y deficiencias, y lo que quiere ser en el futuro, definiendo para ello unos objetivos y metas y sus estrategias correspondientes.

Si hemos señalado que la información es un requisito imprescindible en el proceso incremental de toma de decisiones, lo cierto es que los responsables públicos encuentran límites de conocimiento, por lo que deben simplificar y centrar su atención en los aspectos susceptibles de pequeñas modificaciones respecto de la política en curso. Según Lindblom, este es el mejor modo de aprovechar al máximo los datos con los que cuentan. De este modo, las políticas y los programas públicos del futuro, se parecen mucho a los actuales y s los del pasado, y esto produce certidumbre para el decisor, ya que cuenta a su favor con buena información y con cierta intuición sobre los puntos débiles y los fuertes en la aplicación de dichos programas. Por el contrario, otros modelos de decisión resultan impredecibles en sus consecuencias y desconocidos en su definición.

A su vez, el proceso incremental en la toma de decisiones facilita a un actor político su participación en las decisiones, pues está familiarizado con ese programa o esa política y puede anticipar estrategias y actuaciones. Llegados a este punto, también cabe preguntarse hasta qué punto los ciudadanos pueden participar en el proceso de adopción de decisiones, de si pueden hacerlo en decisiones tomadas por los dirigentes políticos o por los gestores públicos o de si deben hacerlo sólo en grupos organizados o como actores individuales (Baena del Alcázar, 1994). Personalmente, considero que los ciudadanos deben tener el derecho a participar en cualquier asunto público, de manera individual o colectiva, o sea la decisión política o administrativa.

Así pues, el modelo incremental propuesto por Lindblom (1992) facilita el conocimiento de las secuencias pasadas de los pasos en la definición, elaboración, implementación y evaluación de una política y permite al decisor público prever las consecuencias probables de pasos posteriores similares que se den sobre esa misma línea de actuación. De igual modo, las decisiones incrementales no necesitan desgastarse en la consecución de grandes objetivos porque no espera que su política sea la resolución final de un problema; u decisión sólo es un paso intermedio hacia un fin más ambicioso y correlativo, que si tiene éxito puede ser seguido rápidamente por otro y si fracasa puede corregirse inmediatamente. A su vez, el modelo incremental permite comprobar las predicciones previas respecto de una política pública antes de dar el siguiente paso en el proceso continuo de adopción de decisiones.  En este mismo sentido, el proceso incremental de toma de decisones permite remedar rápidamente un error pasado.

Entre los factores positivos de los modelos incrementales, Lindblom defiende que existen dos básicos: a) reduce los riesgos de la controversia política, animando a los perdedores a aceptar sus pérdidas sin conmocionar todo el sistema político; y b) ayuda a mantener el consenso general sobre los valores básicos que la gente juzga necesarios para la aceptación voluntaria y amplia del gobierno democrático, dado que ningún asunto político concreto los cuestiona críticamente. Tal y como sostiene Canales Aliende (2004), “no tenemos un modelo de respuesta universal, uniforme y válido para todas las situaciones (…), igual que no hay un sólo enfermo, sino hay múltiples enfermos y cada enfermo requiere distinto tratamiento”. Pero el modelo incremental de adopción de decisiones resulta el más conveniente a utilizar si se quiere lograr la estabilidad institucional.

Tal y como sostiene Allison (1992:150), los presupuestos de las organizaciones cambian incrementalmente, tanto con respecto a sus totales como con respecto a sus partidas interorganizacionales. De este modo, aunque las organizaciones tienen la potestad de dividir el dinero disponible cada año repartiendo éste en partidas presupuestas de una nueva forma, en la práctica las organizaciones toman como base el presupuesto del año anterior y lo ajustan incrementalmente a los cada vez más exigentes requerimientos sociales. 

El proceso incremental en la adopción de decisiones en el ámbito público, asegura la coherencia entre las políticas y programas actuales y los futuros, facilitando su implementación, las posibilidades de conocimiento y actuación por parte de los actores políticos en ellos y su permanencia y estabilidad en el tiempo. El modelo incremental debe constar de cuatro fases básicas (elaboración, aprobación, ejecución y control), siendo la última de ellas la más destacada, si queremos asegurar el correcto funcionamiento de nuestras instituciones y su mejora continua en periodos más dilatados, pero con la seguridad de que las medidas adoptadas son validadas por el mayor número de actores y que han ayudado a su construcción la cautela y en avance progresivo del cambio en las organizaciones públicas. La clave del éxito es caminar despacio y bien, antes que deprisa y mal.

Democracia-Tecnocracía versus Dirección-Gestión versus Política-Función Pública

Estudiar la relación existente entre los políticos y los funcionarios abre un debate muy interesante sobre el siguiente interrogante: ¿Democracia o Tecnocracia ante la actual crisis? ¿Políticos o gestores? En opinión de Vaquer, parece ser que “la amenaza profunda a las democracias en Europa reside en esta versión de la tecnocracia, la que estrecha hasta la asfixia el campo de lo factible en política económica”. En puridad de conceptos, actualmente no podemos afirmar que la política esté libre de la tecnificación ni que la gestión de los tecnócratas lo la impregne cierta ideología. Por tanto, adoptar una postura intermedia parece ser lo más razonable.

La democracia pone el énfasis en el fin. Es el único modelo de gobierno en el que la sociedad tiene la posibilidad de influir en las decisiones públicas, posicionando al ciudadano como el actor fundamental de cualquier sistema político. Garantiza la deliberación pública en torno a las posibles alternativas existentes para tomar una de ellas como solución al problema surgido.

La tecnocracia, por contra, centra su atención en los medios. Así, limita y restringe la posibilidad del ciudadano de participar en el sistema político, posicionando a los especialistas como los actores fundamentales en política. De este modo, no hay lugar para la deliberación y la solución al problema solo puede ser una y la indicada por los que saben, los por técnicos de la materia.

Creo que debemos optar por una postura intermedia, en la que, asentadas las bases de un sistema democrático deliberativo, se integre dentro de las estructuras político-administrativas a personas con altos niveles de especialización en sectores concretos y necesarios –como ahora ocurre en el campo de la economía y de las finanzas-, donde se adopten decisiones públicas.

Todo ello evitando la politización de los tecnócratas y asegurando, por encima de cualquier otra consideración, que los intereses de los ciudadanos están siendo representados y que son éstos últimos los titulares del poder político y, por tanto, soberanos respecto de cualquier otra manifestación de poder.

Retomando la figura específica del político, éste aporta la legitimidad democrática a la institución y una visión estratégica en su funcionamiento. Por su parte, el funcionario aporta conocimientos técnicos de gestión y capacidad operativa en la resolución de problemas. Por tanto, resulta obvio que ambos trabajen en común sintonía para alcanzar el mejor rendimiento institucional. Sin embargo, existen muchos factores que condicionan la correcta sincronía entre políticos y funcionarios, entre dirigentes y gestores.

Ramió Matas señala que uno de los grandes problemas de la carencia de una regulación de la dirección pública, la cual provoca el “travestismo institucional” entendido como la trasmutación de roles entre los políticos y los funcionarios, de modo que los políticos se ocupan en su desempeño más de prácticas y competencias funcionariales y los funcionarios atienden más a prácticas y competencias de carácter político.

Mientras que el funcionario posee un estatus jurídico bien delimitado, el personal directivo profesional no. Con cierta ambigüedad y carácter general y a la espera de una concreción normativa de su regulación excesivamente laxa y subjetiva, el artículo 13 del Real Decreto 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, define por personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración. Además, este personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados. ¿Quiénes deben evaluarles: los gestores públicos?

Realmente, resulta muy complicada la relación entre ambos pero es del todo necesario que políticos y funcionarios tengan claro que sólo son servidores del bien común y que su única labor debe ser la de velar por la mejor prestación del servicio público. A partir de ese momento, su actividad podría llevarse a cabo con mayor fluidez y coordinación. De igual modo, es preciso que quien dirija lo público no vaya a experimentar o a mimetizar técnicas que han funcionado en el ámbito público, que tenga vocación por lo general y que tenga ciertas dosis de conocimiento y de práctica en la materia. De lo contrario, el político no podría dirigir y perjudicaría que el gestor cumpliera con su trabajo. Así como la ley contempla una regulación pormenorizada y rigurosa sobre la función pública –estemos o no de acuerdo con su contenido-, no existe una regulación rigurosa directamente aplicable a la clase política –más allá de contadas excepciones-. Tal hecho complejiza la relación de ambos sujetos y condiciona enormemente la actividad pública.