La aportación del Consejo de Estado al "Checks and Balances"

El Consejo de Estado es una institución político administrativa de gran bagaje histórico en Europa. Creado en sus inicios con naturaleza unipersonal y estrechamente vinculado a la figura del monarca, cumplía funciones de alcance legislativo, administrativo y militar. Los acontecimientos históricos provocaron que este órgano se uniese al proceso de rutinización de un Estado que, constitucionalmente establecido, tornaría en Social y Democrático de Derecho. Así, el Consejo se convertirá en un ente más de naturaleza mixta entre político y lo administrativo, sin perder de vista la historia más reciente del constitucionalismo en los Estados del viejo continente.

El surgimiento en Europa del Consejo de Estado puede datarse en la propia fecha del nacimiento del Estado moderno. Su desarrollo institucional en los Estados europeos ha seguido una dinámica general compartida en todos ellos hasta su reconocimiento constitucional reciente. Sin embargo y para el caso que nos ocupa, pese a que la Constitución Española se ha visto influenciada por otras constituciones como de Francia, Portugal o Italia, la regulación que se lleva a cabo del Consejo de Estado no siempre es parecida, como tampoco lo son las funciones que cumple. Así, podemos distinguir dos grupos de Estados: aquellos donde el Consejo de Estado tiene una función consultiva –como en Portugal- y aquellos donde tiene, además de una función consultiva, una función jurisdiccional –como en Francia o en Italia-.  

El análisis comparativo de los cinco Estados estudiados -Italia, Francia, Portugal, España y Bélgica- nos lleva a concluir que la estructura orgánica del Consejo de Estado guarda un fuerte componente político, lo cual dista mucho de cumplir con la neutralidad y objetividad que se le pide al órgano. Ello nos lleva a preguntarnos si realmente el legislador ha buscado con la continuidad del órgano un “checks and balances” en el ejercicio de los tres poderes clásicos o únicamente ha decidido seguir la estela normativa de esta figura y asegurar, de la misma manera, la continuidad de los citados poderes en democracia, despojando al Consejo de Estado de la máxima función que le corresponde -esto es, la consulta-, al no ser ésta, la mayoría de las veces, vinculante.

Como reflexión final cabe destacar que para PARADA VÁZQUEZ, R., el Consejo de Estado en España no deja de ser un “un puro órgano consultivo de carácter jurídico, sin las funciones judiciales que son propias de aquél, ni el rigor de su funcionamiento, ni la brillantez y profundidad de sus trabajos”.

Proporción orgánica del Servicio de Urgencia Hospitalaria

El artículo 43 de la Constitución Española de 1978 reconoce el derecho a la protección de la salud y obliga a los poderes públicos a organizarla, tutelarla y prestar los servicios necesarios para tal fin. Además, el artículo 148.1.21º del citado Texto Constitucional, establece que dicha competencia debe ser asumida por las Comunidades Autónomas. La salud es uno de los temas que más preocupan al ciudadano ya que, según las estadísticas elaboradas por la OECD, la sociedad exige mantener la sanidad como prioridad absoluta de nuestro Estado de Bienestar. Para ello, se destina cerca del 9,5% del total del PIB español para esta política pública.

Por otro lado, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, regula los principios básicos que debe cumplir el Sistema Sanitario Público -como son solidaridad, universalidad, equidad o accesibilidad- y, a su vez, reconoce en su artículo 86 que "el ejercicio de la labor del personal sanitario deberá organizarse de forma que se estimule en los mismos la valoración del Estado de salud de la población y se disminuyan las necesidades de atenciones reparadoras de la enfermedad".

Centrando el análisis en una unidad concreta de la rama sanitaria cual es el Servicio de Urgencia Hospitalaria (SUH) y en un área de salud específica como es la de Burgos, podemos aproximarnos a algunos de los problemas específicos que se derivan de una desproporción orgánica de la unidad y de otras causas relacionadas con el desempeño de sus empleados públicos. 

La Organización Mundial de la Salud (OMS) define urgencia como "la aparición de un problema de etiología diversa y gravedad variable que genera la vivencia de necesidad inmediata de atención en el propio paciente, en su familia o en quienquiera que asuma la responsabilidad”. El surgimiento de esta necesidad inmediata y el hecho de que la misma pueda deberse a una causa objetiva o subjetiva del propio paciente, genera de por sí una dificultad a la hora de preveer cuáles van a ser los recursos humanos precisos para cubrir el Servicio básico. 

Por lo pronto, conviene señalar que, según datos extraídos del INE, España cuenta con una media de 3,7 médicos por cada mil habitantes, cifra ésta bastante aproximada a la que tienen el resto de países de la Unión Europea pero con la diferencias de que estos médicos están mal repartidos a lo largo del territorio nacional. Sin embargo, a la hora de analizar la proporción orgánica del Servicio de Urgencia Hospitalario en Burgos, la cifra de partida no nos sirve precisamente por el rápido y constante personal que requiere dicha unidad para llevar a cabo el trabajo.  

Manejando cifras aproximativas, podemos señalar que el SUH de Burgos:

• Atiende a una media de 400 pacientes diarios, siendo por la tarde cuando más afluencia existe.

• Las jornadas de trabajo se establecen en turnos de mañana, de tarde y de guardia, requiriendo un mínimo de 6 médicos en el servicio por la mañana y 5 por la tarde -además de 1 médico en exclusiva para atender las urgencias pediátricas-.

• Conviven la parte médica con la parte administrativa, contando el servicio en este último sentido con una media de 10 auxiliares y 10 celadores para repartirse en los turnos correspondientes.

¿Qué media de empleados públicos sanitarios sería conveniente alcanzar en cada turno para cumplir con integridad las urgencias médicas? Los datos recopilados permiten ser optimistas con la cobertura del Servicio. Además, hay que tener en cuenta que el SUH ha sido recientemente mejorado tras la apertura del nuevo Hospital Universitario de Burgos a mediados de 2012 y su traslado al mismo. Sin embargo y pese al esfuerzo humano de que dispone el Servicio y a la ubicación y tecnología moderna de sus instalaciones, vemos cómo el SUH no parece satisfacer plenamente las necesidades de los ciudadanos y se muestra cada vez más ineficaz en un mundo sometido a continuo cambio.  

Más allá de la estructura orgánica del Servicio y de la convivencia equilibrada de las dos áreas que participan en el mismo -la médica y la administrativa-, considero que existen otros factores pueden condicionar la proporción de medios humanos del SUH, como son los siguientes: 

• El aumento de la esperanza de vida de los ciudadanos: esto conlleva a un envejecimiento prolongado, con el consiguiente incremento de los sectores poblacionales donde son más elevadas las prevalencias de enfermedades que producen descompensaciones agudas y precisan atención urgente.

• Los cambios en los patrones de mortalidad: con nuevos procesos clínicos y en edades más tempranas, la inmediatez asistencial cobra especial relevancia.

• La falta de educación sanitaria: las personas que utilizan el SUH lo hacen muchas veces sustituyendo a los servicios de atención primaria, lo que genera implicaciones en la calidad de la asistencia, como la pérdida de la continuidad asistencial o del seguimiento de los tratamientos y fallos en la prestación de servicios preventivos y de promoción de la salud.

• Debido a la gran demanda del Servicio, el personal no resulta suficiente para cubrir las entradas en urgencias y está sometido a mucha presión laboral.

Por tanto, considero que es muy difícil planificar la proporción orgánica de un Servicio de Urgencia Hospitalario, no tanto por la necesidad de personal que se requiera sino por el uso que se haga del Servicio por parte del ciudadano en una sociedad de continuo cambio y adaptación. Hay que fortalecer una cultura sanitaria que refuerce el papel del profesional de atención primaria, que delimite objetivamente la urgencia hospitalaria y que dinamice la atención especializada para disminuir las listas de espera.

La libertad política en MONTESQUIEU

"La libertad política de un ciudadano depende de la tranquilidad de espíritu que nace de la opinión que tiene cada uno de su seguridad". MONTESQUIEU.

El clásico autor ilustrado fundamenta su idea de libertad política en su obra El Espiritu de las Leyes (Capitulo VI, Libro XI). Argumentada en ejemplos históricos de diversa referencia temporal, MONTESQUIEU concibe esta libertad como un proceso racional y definitivo para la humanidad, como un logro absoluto del individuo en sociedad, como un concepto autónomo despojado de todo condicionamiento vital. 

Por eso, el autor insiste continuamente en la necesidad de protegerla, posibilitando con ello la seguridad de los ciudadanos. Y el medio más elaborado que, para MONTESQUIEU, garantiza la libertad es la separación de poderes. De esta forma, no pueden gobernar repúblicas despóticas o tiránicas y es el propio poder el que contiene al poder en un proceso continuo de equilibrios y contrapesos. Así, se evita aislar al ciudadano por las voluntades generales o destruir las voluntades individuales.

El poder ejecutivo para MONTESQUIEU -o también denominado derecho de gentes-, es aquel por el cual el príncipe "dispone de la guerra y de la paz, envía o recibe embajadores, establece la seguridad y previene las invasiones". Este poder tiene un carácter de permanencia en el tiempo y debe estar en manos del monarca, facilitando con ello una rápida intervención en cuestiones de Estado de máxima relevancia. Con facultad de estatuir para con todo y y de impedir para sí mismo, el príncipe controla y frena al poder legislativo y está capacitado para establecer el momento y la duración de las asambleas legislativas, pues es él quien constituye las circunstacias del país.

El poder legislativo "promulga leyes para cierto tiempo o para siempre y enmienda y deroga las existentes". Para el autor, "en un Estado libre, todo hombre, considerado como poseedor de un alma libre, debe gobernarse por sí mismo", pero ello es imposible por lo que "(...) el pueblo deberá realizar por medio de sus representantes lo que no puede hacer por sí mismo". Por tanto, el poder legislativo estaría formado por un cuerpo de representantes populares y por un cuerpo de nobles -de carácter hederitario y proporcionado a la contribución de los mismos al Estado-, ambos cuerpos legislativos con intereses distintos y con la facultad recíproca de impedir. Este poder -aunque indiscutible y necesario para la vida pública de un Estado-, no puede frenar al poder ejecutivo, pues éste último tiene sus límites instaurados en su propia naturaleza.

El poder judicial -o poder ejecutivo del derecho civil-, "castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares". Para MONTESQUIEU, se debe temer a la magistratura pero no a los magistrados, lo que nos da una idea de la impersonalidad de dicho poder y de la búsqueda de imparcialidad y neutralidad para el mismo. El poder judicial debe ser ejercido por personas del pueblo, conforme a lo que las leyes establezcan, no más del tiempo que la necesidad de castigo requiera y por ciudadanos que tengan la misma condición que los juzgados. Así, para el autor, se asegura que las sentencias sean fijas y no estén sometidas al arbitrio de las opiniones personales. 

Además de basar la idea de libertad política del ciudadano en la división de poderes, MONTESQUIEU otorga una gran importancia al ejército para conseguir una sensación de seguridad plena de la sociedad. En cuanto a su constitución, señala que "es preciso que los ejércitos sean pueblo y estén animados del mismo pueblo", cuyo objetivo sea actuar y no deliberar, pues "es propio del modo de pensar humano que se de más importancia al valor que a la timidez, a la actividad que a la prudencia, a la fuerza que a los consejos".

Por último, MONTESQUIEU señala que el Estado caerá cuando no se asegure la libertad política ciudadana, cuando el poder legislativo se corrompa más que el ejecutivo, cuando se pongan en peligro las libertades públicas absolutas y las moderadas, cuando se corra el riesgo de buscar la libertad después de haberla ignorado, cuando el equilibrio de poderes se fragmente y los ciudadanos olviden el espíritu de las leyes.

¿Institución u organización pública?

¿Es lo mismo hablar de institución que de organización pública? Muchos autores coinciden en la necesidad de distinguir ambos conceptos. BAENA DEL ALCÁZAR, M., define institución como "formación estructural, hábito o relación social que tiene cierta permanencia en una sociedad determinada", haciendo referencia a esa perspectiva negativa que muchas veces se da a la misma como aquella que permanece a pesar de los procesos de cambio. 

La crítica precisamente gira en torno al carácter de permanencia, pues tanto los elementos como las relaciones que se generan en las instituciones públicas no pueden contemplarse unicamente como realidad estática. 

El propio DURKHEIM, E., definió institución como "una manera colectiva de pensar y de actuar", en un contexto de continuo cambio social. Esto nos lleva a utilizar un concepto más operativo en las Ciencias Sociales cual es el de organización para que, sin perder ese sentido de estabilidad que introducen ciertas prácticas sociales con las que se responde a las controversias ciudadanas, se otorgue dinamicidad al proceso y se destaque la pluralidad de relaciones de poder que entran en juego, adecuando la institución clásica a la realidad social del momento.

El estudio riguroso de las oganizaciones públicas diferencian tres dimensiones básicas en las mismas que requieren enfoques espefícicos para cada una de ellas pero sin perder de vista una comprensión global de todas con la que apreciar las sinergias entre las propias dimensiones y que, tal y como señala RAMIÓ MATAS, C., serían las siguientes:

• La dimensión socio-técnica: de ella se resaltan los elementos clásicos y más distintivos de las organizaciones como son el entorno, los objetivos, la estructura administrativa, los recursos humanos, los recursos tecnológicos, financieros y materiales, las funciones o los procesos administrativos.  

• La dimensión político-cultural: fundamentalmente, recoge lo que concierne al poder, al conflicto y a la cultura organizativa. Así, las organizaciones se analizan como realidades políticas donde los actores van cumpliendo sus objetivos -ya sean éstos individuales o colectivos-, mediante estrategias que se diseñan según su capacidad de control sobre los recursos y según su influencia en la toma de decisiones.

• La dimensión de control y de mejora: regula todo lo que tiene que ver con la información, el control y el cambio y mejora organizativa. Todas las organizaciones fiscalizan continuamente los elementos que las constituyen e impulsan lógicas de cambio y adaptación de los mismos a las necesidades que demanda la sociedad.

El análisis comparativo de las organizaciones nos lleva a detenernos más en su dimensión socio-técnica aunque considero que la más interesante -y la más compleja para su análisis-, es la dimensión político-cultural, la cual implica tener una visión de la oganización más allá de lo meramente institucional.