¿Crisis o agotamiento del Estado de Bienestar?

El actual Estado Social, Democrático y de Derecho está aquejado de una crisis crónica, que dura en el tiempo, pero no sufre de agotamiento o está consumido. Tal y como manifiesta el Profesor Canales (2013), dicha crisis no supone su muerte sino que el presente es el tiempo idóneo para preguntarnos qué papel asume el Estado en la sociedad, sin desechar el protagonismo cualificado que adquiere esta entidad organizativa en todo sistema político moderno. Nadie parece dudar de la democracia como modelo político válido en la sociedad, aunque se discrepe sobre el grado, la forma y la intensidad con la que los ciudadanos deban participar en el sistema. Tampoco se parece dudar del carácter asistencial mínimo del Estado en la prestación de determinados servicios considerados básicos para el ser humano. Sin embargo, ¿qué mecanismos aseguran la convivencia pacífica del ciudadano en sociedad? ¿Por qué necesitan las constituciones de los Estados, siendo ésta las Normas Fundamentales, ser revisadas y adaptadas a la realidad?  

Considero que es esa crisis en el elemento de Soberanía del Estado en general, la que produce una crisis en el modelo de Estado de Bienestar, particularmente considerado. La soberanía no posee un cuerpo uniforme en el ente organizativo superior, sino que se difumina hacia otras instituciones a tenor de los procesos de integración y globalización supraestatales. En este sentido Velázquez & Pérez (2010: 112) afirman que "en un contexto global altamente interconectado, muchos de los dominios tradicionales de actividad y responsabilidad estatal no pueden ser regidos sin recurrir a formas internacionales de cooperación”. El Estado ya no monopoliza la soberanía. De igual modo, Farge (2007: 48), considera que la entrada en un nuevo orden social produce un nuevo orden político y que la refundición intelectual y moral del Estado Providencia parece convertirse en la condición para su supervivencia, a partir de la mejor articulación de la práctica democrática. 

Por tanto, comparto la visión ofrecida por Aguilera (2012: 5), cuando afirma que las constituciones de los Estados, deben avanzar en su contenido sustantivo y no tanto en el material, entendiendo por contenido sustantivo el conjunto de derecho y libertades que facilitan el desarrollo del ser humano en sociedad, pero no considerando los mismos desde la individualidad, sino desde el ejercicio colectivo, el cual asegura la subsistencia de las comunidades y permite que trasciendan a todos las decisiones políticas pactadas.

El verdadero reto del Estado de Bienestar estriba en su capacidad para desarrollar un nuevo orden jurídico universal (el neoconstitucionalismo), donde se superen las jerarquías de los Ordenamientos Jurídicos nacionales, donde se desnacionalicen los Derechos Humanos, donde se mantengan situaciones de igual a igual en la comunidad internacional y, sobre todo, donde se supere la regresiva identidad y se camine hacia la afirmación de toda persona en lo que es y debe ser en cualquier lugar del mundo: un ciudadano dotado de unos mismos derechos y libertades. 

De esta manera, se cumpliría el legado de Habermas, al considerar que la moral no se encuentra por encima del Derecho, sino que emigra al interior del mismo pero sin agotarse explícitamente en él, por lo que el Estado, como fuente legitima de producción jurídica (legalidad), es válido (legitimidad), cuando provoca el acomodo de los ciudadanos (legitimación), en la realidad que la que habitan a través de procesos participados en los que lleguen al consenso, y donde se asegure su posición simétrica de derecho y libertades.

Algunas cifras sobre el Capital Humano Público

Una de las formas de entender la importancia que tiene del Capital Humano en las Administraciones Públicas es cifrar con datos estadísticos la repercusión que sobre las organizaciones tienen sus empleados, analizando cuestiones relativas a su distribución territorial, el sexo, la categoría profesional o la carrera administrativa. No sin antes reconocer la falta de rigor y verosimilitud que planea actualmente sobre los porcentajes que se publican en torno a la Función Pública –aunque provengan incluso de instituciones político-administrativas-, la Administración General del Estado suele actualizar, con carácter periódico, los datos sobre los efectivos públicos en el ámbito nacional. El último Boletín Estadístico de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (en adelante BEP) elaborado por el registro Central de Personal en Enero de 2013, contiene información relevante al respecto y que nos puede ayudar a hacernos una pequeña idea de la importancia del Capital Humano Público.

Por haceros una idea general de la distribución de personal al servicio de las Administraciones Públicas en España, conviene señalar que, según el ya aludido BEP recientemente publicado, las Comunidades Autónomas son las que más personal tienen empleado, con 50, 7% respecto del total. Las áreas con más efectivos son sanidad (20, 4%) y docencia no universitaria (19, 1%) y la que tiene menos fuerzas de seguridad (1%). El Estado cuenta con el 22, 2% del total de efectivos nacionales, siendo la Administración General del Estado la que alcanza la cifra más elevada (8, 9%) y dentro de ella los ministerios y los Organismos Autónomos quienes están más nutridos (en torno al 90% del total para ella). Las fuerzas y cuerpos de seguridad emplean al 5, 7%, las fuerzas armadas al 4, 8% y la Administración de Justicia al 1%. Las Entidades Locales cuentan con una cifra de efectivos del 21, 2% respecto de la cifra total, siendo las diputaciones las que ocupan al 2, 4% y los ayuntamientos al 18, 9% Terminan el registro las universidades, que incluyen al 5, 8% del total de efectivos estatales en sus filas.

Si nos detenemos en analizar las cifras sobre la variación de efectivos del conjunto de Administraciones Públicas, vemos cómo en todas ellas se han producido reducciones en el número de empleados. La reducción más significativa es la experimentada por las Administración de las Comunidades Autónomas, con un 45,23% respecto del total, seguida con un 29, 42% de la Administración de las Entidades Locales, del 15, 48% de la Administración del Estado y, al menos significativa, ha sido la de las universidades con un 9, 86% de reducción de plantilla respecto de las cifras registradas en Julio de 2012. Los resultados deben ser interpretados con cierta cautela, pues no es menos cierto que las reducciones de efectivos son más elevadas en aquellas organizaciones que tienen contratado también mayor número de empleados.

Los actuales ajustes, exigidos por razones económicas, financieras y presupuestarias, están corrigiendo algunos de los defectos del sistema de empleo público pero a costa de reducir la calidad de los servicios. Estos ajustes, además, no inciden en las verdaderas causas de los desequilibrios estructurales sino que lo hacen de manera parcial y coyuntural en algún elemento secundario. Esto supone que si las decisiones adoptadas a la luz de los acontecimientos se están limitando a recortes en el número de efectivos y en las retribuciones, los problemas no se superan sino que pasada la crisis vigente, volveríamos a lo mismo o incluso peor, con la reducción de servicios públicos y de prestaciones. Como señala SÁNCHEZ MORÓN, M. (2012), “para resolver los problemas de nuestro sistema de empleo público no bastan los ajustes, sino que son imprescindibles las reformas”.  

Si analizamos la distribución territorial de efectivos en las Comunidades Autónomas y el sexo de los mismos, lo primero que llama la atención es que son más mujeres (1.374.362) que hombres (1.202.384), aunque la diferencia no es significativa. En la tabla, los datos de efectivos aparecen ordenados de mayor a menor, siendo Andalucía, Madrid y Cataluña las autonomías más dotadas. Las cifras, siendo las que son, tiene que considerarse en un contexto global, es decir, también es verdad que estas Comunidades son también las que tienen mayor densidad de población y, por tanto, requerirán de más servidores público para prestar con calidad los bienes. Las Comunidades Autónomas con menos empleados - dejando a un lado las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla-, son Cantabria y La Rioja. Cabe destacar en este punto que las Autonomías uniprovinciales, como es lógico, contratan a menos personal a su servicio, a excepción de Madrid. 

Haciendo alusión a las provincias con más Capital Humano Público, las tres más dotadas serían Barcelona (213.645), Valencia (126.222) y Sevilla (116.025) y las tres menos dotadas serian Soria (7.836), Palencia (10.586) y Teruel (10.353). Por último, los empleados públicos que trabajan en el extranjero alcanzan la cifra de los 9.625. En este sentido, comentario similar al autonómico merecen, pues, aquellas provincias con más densidad de población alcanzan mayores cifras de empleo público y las menos densas, menor empleo público.

En cuanto a la clase profesional, destaca que en todas ellas son más las mujeres que los hombres las que están contratadas, cifra sobre todo significativa en el caso de otro tipo de personal. Este último tipo supone el dato más bajo respecto del total de efectivos públicos contratados (12, 09%), seguido de personal laboral (23, 79%) y de los funcionarios de carrera (64, 11%). Aún así, merece especial mención el hecho de que casi un tercio del total de la plantilla pública no sea funcionarial.

En lo que respecta al subgrupo profesional por edad y sexo, el C1 (58.938) es quien más personal tiene, seguido del C2 (42.228), del A2 (25.585), del A1 (19.965) y del E (398). Por tanto, la mayor parte de los efectivos no cuenta con una cualificación especial y no ocupa puestos de mayor responsabilidad y profesionalización. Destaca también el hecho de que en los subgrupos superiores sean más hombres que mujeres quienes los ocupen mientras que en los inferiores sean más mujeres que hombres quienes los desempeñen. Si a este comentario añadimos el dato referente a los niveles de complemento de destino, pasa exactamente lo mismo. Los niveles 28, 29 y 30 son ocupados mayoritariamente por hombres mientras que los niveles 14, 15, 16, 17 y 18 son ocupados mayoritariamente por mujeres. En lo que respecta a la edad, la franja que va desde los 50 a los 59 años de edad tiene, para cualquier subgrupo, el mayor número de efectivos a disposición de la Administración Pública. La franja por debajo de los 30, la que menos. Esta diferencia en edad va a ser cada vez más dilatada si tenemos en cuenta las tasas de reposición en la Función Pública que se están aplicando en la actualidad.

El análisis de la distribución de efectivos en la Administración Pública española muestra que solo el 3% de los empleados públicos ocupan puestos de gran cualificación profesional y complejidad de desempeño frente a la gran mayoría cuya cualificación no es tan rigorosa. Las cifras muestran cómo la organización de personal no es la más apropiada para hacer frente a las necesidades actuales y futuras de la Administración Publica, ya que los empleados públicos están envejeciendo y no existen tasas de reposición con las que actualizar y nutrir el servicio público. Los datos reflejan también una grave desproporción interna, con escasez de personal para llevar a cabo tareas complejas como pueden ser el diseño y el análisis de políticas o el control y la evaluación de resultados, entre otras. De otra parte, se evidencia la existencia de un sobredimensionamiento de las plantillas en lo que se refiere a los efectivos destinados a llevar a cabo actividades de apoyo administrativo.

La futura Ley de Racionalización y Sostenibilidad Local

Al hablar de reforma administrativa, es preciso traer a colación el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Adminsitración Local, con el que el legislador persigue los siguientes objetivos básicos: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el Principio “una Administración una competencia”, racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo con los Principios de Eficiencia, Estabilidad y Sostenibilidad Financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso, favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas y fortalecer el papel de las Diputaciones Provinciales, las cuales asumirían parte de las competencias hasta ahora prestadas por los Municipios con el objetivo de lograr economías de escala con unos servicios comunes centralizados. 

Algunas de las medidas que quieren aplicarse al respecto son las siguientes:

• Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades y eliminar las denominadas "competencias impropias", es decir, competencias que no les están atribuidas normativamente y para las que no disponen de financiación. Ello supondrá un ahorro de al menos 3.500 millones de euros.
• Suprimir las 3.725 Entidades Locales Menores existentes.
• Eliminar las mancomunidades cuya sostenibilidad financiera no esté asegurada y que sus competencias pasen a ser ejercidas por las Diputaciones Provinciales.
• Fortalecer la figura del interventor municipal, que dependerá funcionalmente de la Administración General del Estado para dotarle de mayor independencia y objetividad, así como garantizar la legalidad y el control financiero y presupuestario.
• Fijar un límite de cobro para los Presidentes de Diputación, el cual no podrá cobrar más que un ministro (68.981,88 euros). Así mismo, las retribuciones de la Corporación Municipal no podrán suponer más del 0,6% del total de gastos del presupuesto municipal.
• Eliminar 21.338 concejales y que los municipios no puedan tener más de 35 concejales.

Sim embargo, tal y como señala MELLADO RUIZ, L. (2012), aunque el Anteproyecto contiene algunas actuaciones administrativas necesarias en el ámbito local, las reformas que se plantean no dejan de venir "lastradas por la coyuntura económica, convirtiéndola en parcial y sesgada, con una filofía de intervención, de desconfianza hacia el mundo municipal" y alejadas de lo verdaderamente relevante que son los "factores de colaboración, de decisión en red, de satisfacción integrada de las necesidades sociales, de simplificación, de congruencia y de capacidad de dirección, de transparencia, de ética pública, con una más que necesaria redefinición de un nuevo municipalismo realmente sostenible".

CORA: La Comisión para la Reforma de las AA.PP

CORA son las iniciales con las cuales se conoce a la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, creada en 2012 por el Gobierno y que pretende guiar "una ambiciosa senda reformista, para acometer la radiografía más minuciosa que se ha hecho del Sector Público en las últimas décadas en España".

La Comisión se adscribe al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. Está presidida por el Subsecretario de la Presidencia y corresponde la vicepresidencia a la Subsecretaria de Hacienda y Administraciones Publicas, mientras que la secretaría es desempeñada por el Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Los miembros que componen la Comisión son:  un representante de cada uno de los departamentos ministeriales, con rango mínimo de Director General; un representante de la Oficina Económica de la Presidencia del Gobierno; un representante del Gabinete de la Presidencia del Gobierno; y un representante del Gabinete de la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia. 

Además, se ha constituido un Consejo Asesor en el que están representados diferentes instituciones: el Defensor del Pueblo, las organizaciones empresariales y representativas de empleados públicos (CC.OO., UGT, CSIF, FEDECA, CEOE-CEPYME), el Consejo de Consumidores y Usuarios, la Asociación de Trabajadores Autónomos, el Instituto de Empresa Familiar, el Consejo Superior de Cámaras de Comercio y la Asociación Española de Empresas de Consultoría. Asimismo, se ha abierto un buzón de participación ciudadana a través del cual se han recibido 2.239 sugerencias en materia de duplicidades y simplificación administrativa, que igualmente se están mostrado muy útiles para detectar materias susceptibles de mejora.

En cuanto a su funcionamiento interno, en el seno de la Comisión se han creado las siguientes Subcomisiones: Duplicidades administrativas, la cual tiene por objeto identificar y eliminar duplicidades y reforzar los mecanismos de cooperación, de modo que se abarate el coste de la actividad administrativa; Simplificación administrativa, quien revisa las trabas burocráticas que dificultan la tramitación de los procedimientos administrativos con el fin de conseguir una reducción de los mismos y se integran aquí los proyectos en curso en la Dirección General de Modernización Administrativa; Gestión de servicios y medios comunes, la cual tiene por objeto centralizar actividades de gestión que, por ser similares o de la misma naturaleza, puedan desempeñarse de forma unificada o coordinada, aprovechando así en mayor medida los medios públicos; y Administración institucional, quien analiza la distinta tipología de entes que la componen y se revisa el marco normativo. 

Hasta ahora, el trabajo que ha desempeñado CORA desde su creación se ha plasmado en un Informe publicado en Junio de 2013, en el que se recogen un total de 218 propuestas de medidas de modernización de las que 140 afectan al Estado y a las Comunidades Autónomas (CC.AA) y 78 exclusivamente a la Administración General del Estado (AGE). De estas 218 medidas, 11 tienen carácter general y horizontal para todos los ámbitos de la Administración Pública; 118 tienden a eliminar duplicidades con las CC.AA y dentro del Estado; 43 eliminan trabas, simplifican los procedimientos y facilitan el acceso de los ciudadanos a la Administración; 38 mejoran la gestión de los servicios y medios comunes; y 8 racionalizan la Administración Institucional, tanto en el plano normativo como mediante la supresión e integración de 57 entidades públicas estatales. 

Las líneas estratégicas de mejora abarcan cuatro ámbitos claramente definidos en el citado Informe:

• Disciplina presupuestaria y transparencia pública.
• Racionalización del Sector Público, con la supresión de órganos y entidades duplicadas, ineficientes o no sostenibles.
• Mejora de la eficiencia de las Administraciones Públicas.
• Administración al servicio de los ciudadanos y de las empresas.

Cabe destacar que, recientemente, se ha aprobado el Real Decreto 479/2013, de 21 de Junio, mediante el cual se crea la Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración. Esta Oficina surge con el objetivo de velar por la ejecución de las medidas incluidas en el Informe CORA, asumir su seguimiento, impulso y coordinación, y, en su caso, proponer nuevas medidas de modernización.

El papel de las Agencias Públicas Estatales

La Ley 28/2006, de 18 de Julio, de Agencias Públicas Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos, (LAGE) define estas Agencias como "entidades de Derecho público, dotadas de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias". Están dotadas de los mecanismos de autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados. Es decir, de entre los fenómenos que acontecen en el nuevo entorno de la gestión pública, las Agencias son nuevas estructuras organizativas que buscan fórmulas gerenciales más flexibles y eficaces, que se muestren lo más próximas posibles al lugar de provisión de los servicios públicos.

En este sentido, un ejemplo de mejora organizacional lo constituye el denominado proceso de “agencificación”, mediante el cual las Administraciones Públicas están reconfigurando sus procedimientos a partir de la creación de organismos de gestión directa con personalidad jurídica diferenciada, como un intento de dar respuesta al modelo Weberiano de gestión centralizada. La agencificación, como técnica de especialización vertical, profundiza en la descentralización funcional de la gestión de las Administraciones Públicas, con el objeto de conseguir su mayor autonomía, flexibilidad y eficacia. Las Agencias deben permitir simplificar y racionalizar la “galaxia organizativa” ecxistente hoy en día, donde coexisten una pluralidad de entes distorsionados que configuran la Administración Pública en un escenario de “diversidad tipológica y heterogeneidad institucional” (ÁLVAREZ CARREÑO, S.).
 
El Sector Público de España, aunque tarde, no ha sido ajeno a esta técnica de mejora organizativa, pues el legislador estatal aprobó, en 2006, la citada norma específica con la que regular y desarrollar las Agencias Estatales de mejora de los servicios públicos en nuestro país. Así, la LAGE establece la obligación de crear doce Agencias pero hasta el momento sólo se han constituido ocho: La Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado (AEBOE), la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA), la Agencia Estatal Antidopaje (AEA), la Agencia Estatal Meteorológica (AEMET) y la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS). Se encuentran, pues, pendientes de constitución cinco Agencias que son: Inmigración y Emigración; Seguridad del Transporte Terrestre; Artes Escénicas y Musicales; Investigación en Biomedicina y Ciencias de la Salud Carlos III; y Evaluación, Financiación y Prospectiva de la Investigación Científica y Técnica.
 

Como nota de interés, especial transcendencia tiene el último Informe -presentado en Junio de 2013-, de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (conocido como Informe CORA), pues propone que, para llevar a cabo la estrategia de reforma administrativa, es necesario proceder a un rediseño de la organización actual del Sector Público, creando una estructura de gobernanza que facilite la obtención de los objetivos de consolidación y la gestión de los medios comunes. En este modelo se propone la creación de una Agencia específica como organismo encargado de consolidar y desarrollar un catálogo de servicios horizontales para la prestación de los servicios comunes a toda la Administración Pública, así como de racionalizar los desarrollos de infraestructuras y servicios sectoriales. 

Pero el cambio organizativo, para que sea posible, debe impregnar todas las dimensiones de una organización pública -socio-técnica, político-cultural y control y de mejora-, eso que RAMIÓ MATAS, C. ha denominado “cambio total”, imprescindible en el actual mundo globalizado y siempre siendo conscientes de la situación de la que partimos, de los medios con los que contamos y de las oportunidades que tenemos. Así, “la dificultad de conseguir el cambio organizativo en el Sector Público se agudiza si tomamos en consideración el hecho de que todas las organizaciones tienden a mantener cierta estabilidad o inmutabilidad y para ello se dotan de normas. La elevada tendencia al estatismo propia de entidades complejas muy normativizadas hace que tiendan más a adaptaciones marginales antes que a cambios fundamentales”.