Un Plan de Dirección del Capital Humano Público

Las Administraciones Públicas, al tratarse de una organización más, también realiza funcionen de dirección, gestión, administración, en definitiva, también planifican. La planificación es un proceso de toma de decisiones para alcanzar un futuro deseado, teniendo en cuenta la situación actual y los factores internos y externos que pueden influir en el logro de los objetivos. Se trata de un proceso para establecer metas y un curso de acción adecuado para alcanzarlas e implica que las organizaciones piensen con antelación en sus metas y acciones, y que basen sus actos en algún método, plan o lógica, y no en suposiciones. Por ello, la planificación incluye labores de dirección, gestión y administración. 

Una de las figuras clave en la planificación es, sin lugar a dudas, el directivo, quien debe ejercer un liderazgo participativo para lograr implantar con éxito medidas de mejora en las organizaciones públicas. Así, CUENCA CERVERA, J. J. (2010), afirma que la “dirección de recursos humanos lo constituye tanto la intervención sobre el capital humano en forma de políticas que favorezcan el desarrollo de mayores destrezas, conocimientos y habilidades, como, igualmente, la capacitación de los responsables de personas en orden a favorecer el alineamiento de los objetivos de los individuos con los de la organización en la que trabajan (…) favoreciendo su compromiso e identificación con la institución y la adopción de conductas que van más allá de los requerimientos explícitos del puesto de trabajo, lo que redunda en el desempeño individual y en el rendimiento organizativo”.

A su vez, VILLORIA MENDIETA, M. (2009), destaca la necesidad que tiene toda organización de inventariar el talento, es decir, aproximarse a determinar cuantitativa y cualitativamente el capital humano. Ello implica conocer las competencias –actitudes, habilidades, conocimientos y niveles educativos- que va a necesitar la organización, las características personales de cada puesto, la variedad de experiencia general y particular de dicho puesto, conocer las disponibilidades existentes atendiendo a las características de los empleados y analizar comparativamente las demandas netas de capital entre lo que hay y lo que pueda requerirse.

Así, la planificación de capital humano podemos decir que no es exclusivamente una forma de orden interno, una técnica al servicio de la eficacia de la organización, un mero instrumento, sino que es la herramienta idónea para el correcto cumplimiento de de las funciones constitucionales. Todo Plan de Dirección debiera responder a las necesidades que puedan surgir en las tres áreas básicas del empleado en su puesto de trabajo que son sus conocimientos (saber), sus habilidades y destrezas (saber hacer) y su comportamiento (saber estar).

Por todo ello, las Administraciones Públicas deben hacer un esfuerzo mayor por planificar dirigidamente el capital humano, pues con ello podría hacerse realidad la máxima de que la excelencia no es un resultado sino un hábito saludable. Haciendo uso de las palabras de CANALES ALIENDE, J. M. (2002), “un plan, por imperfecto que sea, acostumbra a generar mejoras resultados que los que hubiésemos obtenido sin planificación”.

Dirigir, administrar, gestionar... planificar

Cuando queremos dirigir procesos de cambio en las instituciones político-administrativas, podemos utilizar expresiones que muchas veces no se corresponden con la literalidad de las acciones que deseamos llevar a cabo. No es lo mismo planificar, que gestionar, ni dirigir que administrar. Por eso, considero necesario realizar algunas aclaraciones sobre los citados conceptos.

Cuando utilizamos la palabra dirigir, nos estamos refiriendo a encaminar la intención y las operaciones a un determinado fin, llevando un propósito a término. Implica mandar, influir y motivar a los empleados para que realicen tareas esenciales de una organización. Es, pues, una actividad muy concreta, ya que requiere trabajar directamente con la gente, ejerciendo un liderazgo participativo. 

Gestionar, sin embargo, implica hacer diligencias conducentes a resultados favorables para la organización. Supone aplicar las reglas, procedimientos y métodos operativos para llevar a cabo con eficacia las actividades que permiten lograr esos objetivos marcados por la entidad. La gestión tiene que ver con la puesta en práctica de las acciones planificadas y con el posterior estudio de las desviaciones que se puedan producir sobre el plan trazado de antemano.

Por su parte, administrar es ordenar, disponer, organizar. Se refiere a la actividad a través de la cual un sujeto o grupo de personas le imprimen orden y actividad a una organización, con el manejo de los recursos materiales, humanos, financieros y técnicos que tiene a su disposición. Y esto con la finalidad de cumplir con los objetivos que se ha fijado la institución.

Las Administraciones Públicas, al tratarse de una organización más, también realiza funcionen de dirección, gestión, administración, en definitiva, también planifican. La planificación es un proceso de toma de decisiones para alcanzar un futuro deseado, teniendo en cuenta la situación actual y los factores internos y externos que pueden influir en el logro de los objetivos. Se trata de un proceso para establecer metas y un curso de acción adecuado para alcanzarlas e implica que las organizaciones piensen con antelación en sus metas y acciones, y que basen sus actos en algún método, plan o lógica, y no en suposiciones. Por ello, la planificación incluye labores de dirección, gestión y administración.

Algunas cifras sobre el Capital Humano Público

Una de las formas de entender la importancia que tiene del Capital Humano en las Administraciones Públicas es cifrar con datos estadísticos la repercusión que sobre las organizaciones tienen sus empleados, analizando cuestiones relativas a su distribución territorial, el sexo, la categoría profesional o la carrera administrativa. No sin antes reconocer la falta de rigor y verosimilitud que planea actualmente sobre los porcentajes que se publican en torno a la Función Pública –aunque provengan incluso de instituciones político-administrativas-, la Administración General del Estado suele actualizar, con carácter periódico, los datos sobre los efectivos públicos en el ámbito nacional. El último Boletín Estadístico de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (en adelante BEP) elaborado por el registro Central de Personal en Enero de 2013, contiene información relevante al respecto y que nos puede ayudar a hacernos una pequeña idea de la importancia del Capital Humano Público.

Por haceros una idea general de la distribución de personal al servicio de las Administraciones Públicas en España, conviene señalar que, según el ya aludido BEP recientemente publicado, las Comunidades Autónomas son las que más personal tienen empleado, con 50, 7% respecto del total. Las áreas con más efectivos son sanidad (20, 4%) y docencia no universitaria (19, 1%) y la que tiene menos fuerzas de seguridad (1%). El Estado cuenta con el 22, 2% del total de efectivos nacionales, siendo la Administración General del Estado la que alcanza la cifra más elevada (8, 9%) y dentro de ella los ministerios y los Organismos Autónomos quienes están más nutridos (en torno al 90% del total para ella). Las fuerzas y cuerpos de seguridad emplean al 5, 7%, las fuerzas armadas al 4, 8% y la Administración de Justicia al 1%. Las Entidades Locales cuentan con una cifra de efectivos del 21, 2% respecto de la cifra total, siendo las diputaciones las que ocupan al 2, 4% y los ayuntamientos al 18, 9% Terminan el registro las universidades, que incluyen al 5, 8% del total de efectivos estatales en sus filas.

Si nos detenemos en analizar las cifras sobre la variación de efectivos del conjunto de Administraciones Públicas, vemos cómo en todas ellas se han producido reducciones en el número de empleados. La reducción más significativa es la experimentada por las Administración de las Comunidades Autónomas, con un 45,23% respecto del total, seguida con un 29, 42% de la Administración de las Entidades Locales, del 15, 48% de la Administración del Estado y, al menos significativa, ha sido la de las universidades con un 9, 86% de reducción de plantilla respecto de las cifras registradas en Julio de 2012. Los resultados deben ser interpretados con cierta cautela, pues no es menos cierto que las reducciones de efectivos son más elevadas en aquellas organizaciones que tienen contratado también mayor número de empleados.

Los actuales ajustes, exigidos por razones económicas, financieras y presupuestarias, están corrigiendo algunos de los defectos del sistema de empleo público pero a costa de reducir la calidad de los servicios. Estos ajustes, además, no inciden en las verdaderas causas de los desequilibrios estructurales sino que lo hacen de manera parcial y coyuntural en algún elemento secundario. Esto supone que si las decisiones adoptadas a la luz de los acontecimientos se están limitando a recortes en el número de efectivos y en las retribuciones, los problemas no se superan sino que pasada la crisis vigente, volveríamos a lo mismo o incluso peor, con la reducción de servicios públicos y de prestaciones. Como señala SÁNCHEZ MORÓN, M. (2012), “para resolver los problemas de nuestro sistema de empleo público no bastan los ajustes, sino que son imprescindibles las reformas”.  

Si analizamos la distribución territorial de efectivos en las Comunidades Autónomas y el sexo de los mismos, lo primero que llama la atención es que son más mujeres (1.374.362) que hombres (1.202.384), aunque la diferencia no es significativa. En la tabla, los datos de efectivos aparecen ordenados de mayor a menor, siendo Andalucía, Madrid y Cataluña las autonomías más dotadas. Las cifras, siendo las que son, tiene que considerarse en un contexto global, es decir, también es verdad que estas Comunidades son también las que tienen mayor densidad de población y, por tanto, requerirán de más servidores público para prestar con calidad los bienes. Las Comunidades Autónomas con menos empleados - dejando a un lado las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla-, son Cantabria y La Rioja. Cabe destacar en este punto que las Autonomías uniprovinciales, como es lógico, contratan a menos personal a su servicio, a excepción de Madrid. 

Haciendo alusión a las provincias con más Capital Humano Público, las tres más dotadas serían Barcelona (213.645), Valencia (126.222) y Sevilla (116.025) y las tres menos dotadas serian Soria (7.836), Palencia (10.586) y Teruel (10.353). Por último, los empleados públicos que trabajan en el extranjero alcanzan la cifra de los 9.625. En este sentido, comentario similar al autonómico merecen, pues, aquellas provincias con más densidad de población alcanzan mayores cifras de empleo público y las menos densas, menor empleo público.

En cuanto a la clase profesional, destaca que en todas ellas son más las mujeres que los hombres las que están contratadas, cifra sobre todo significativa en el caso de otro tipo de personal. Este último tipo supone el dato más bajo respecto del total de efectivos públicos contratados (12, 09%), seguido de personal laboral (23, 79%) y de los funcionarios de carrera (64, 11%). Aún así, merece especial mención el hecho de que casi un tercio del total de la plantilla pública no sea funcionarial.

En lo que respecta al subgrupo profesional por edad y sexo, el C1 (58.938) es quien más personal tiene, seguido del C2 (42.228), del A2 (25.585), del A1 (19.965) y del E (398). Por tanto, la mayor parte de los efectivos no cuenta con una cualificación especial y no ocupa puestos de mayor responsabilidad y profesionalización. Destaca también el hecho de que en los subgrupos superiores sean más hombres que mujeres quienes los ocupen mientras que en los inferiores sean más mujeres que hombres quienes los desempeñen. Si a este comentario añadimos el dato referente a los niveles de complemento de destino, pasa exactamente lo mismo. Los niveles 28, 29 y 30 son ocupados mayoritariamente por hombres mientras que los niveles 14, 15, 16, 17 y 18 son ocupados mayoritariamente por mujeres. En lo que respecta a la edad, la franja que va desde los 50 a los 59 años de edad tiene, para cualquier subgrupo, el mayor número de efectivos a disposición de la Administración Pública. La franja por debajo de los 30, la que menos. Esta diferencia en edad va a ser cada vez más dilatada si tenemos en cuenta las tasas de reposición en la Función Pública que se están aplicando en la actualidad.

El análisis de la distribución de efectivos en la Administración Pública española muestra que solo el 3% de los empleados públicos ocupan puestos de gran cualificación profesional y complejidad de desempeño frente a la gran mayoría cuya cualificación no es tan rigorosa. Las cifras muestran cómo la organización de personal no es la más apropiada para hacer frente a las necesidades actuales y futuras de la Administración Publica, ya que los empleados públicos están envejeciendo y no existen tasas de reposición con las que actualizar y nutrir el servicio público. Los datos reflejan también una grave desproporción interna, con escasez de personal para llevar a cabo tareas complejas como pueden ser el diseño y el análisis de políticas o el control y la evaluación de resultados, entre otras. De otra parte, se evidencia la existencia de un sobredimensionamiento de las plantillas en lo que se refiere a los efectivos destinados a llevar a cabo actividades de apoyo administrativo.

El Capital Humano

El Capital Humano es el mayor activo intangible con el que cuentan las organizaciones –también las públicas-, referido éste a lo que conoce (saber), lo que demuestra por habilidades y competencias (saber hacer) y lo que es (saber estar) el personal a su servicio. El Capital Humano es el recurso de recursos, el que determina la adaptación de las Administraciones Públicas a su entorno cambiante a partir de las competencias, las destrezas, la polivalencia, la lealtad, la flexibilidad, la creatividad, la capacidad crítica y resolutoria y el compromiso personal de sus empleados.

Entender la configuración de este Capital Humano Público en las instituciones supone considerar varios componentes como puede ser el marco jurídico vigente, esto es, las normas formales, incluyendo cómo éstas han sido perfiladas por la jurisprudencia más relevante y las estructuras del sistema; la aplicación operativa, es decir, las rutinas, reglas en uso y prácticas empleadas habitualmente para decidir sobre las cuestiones de personal (cómo se remunera, selecciona, promueve y evalúa) y cómo se aplican técnicamente la dirección profesional; y el espacio político o los actores que operan en el sistema y su lógica de interés el marco de incentivos existente y en el contexto de desarrollo. En definitiva, entender la Función Pública en su más amplio sentido.
 

El análisis de la distribución de efectivos en la Administración Pública española muestra que solo el 3% de los empleados públicos ocupan puestos de gran cualificación profesional y complejidad de desempeño frente a la gran mayoría cuya cualificación no es tan rigorosa. Las cifras muestran cómo la organización de personal no es la más apropiada para hacer frente a las necesidades actuales y futuras de la Administración Publica, ya que los empleados públicos están envejeciendo y no existen tasas de reposición con las que actualizar y nutrir el servicio público. Los datos reflejan también una grave desproporción interna, con escasez de personal para llevar a cabo tareas complejas como pueden ser el diseño y el análisis de políticas o el control y la evaluación de resultados, entre otras. De otra parte, se evidencia la existencia de un sobredimensionamiento de las plantillas en lo que se refiere a los efectivos destinados a llevar a cabo actividades de apoyo administrativo.
 

Existen una serie de desequilibrios estructurales en nuestro sistema de empleo público que, si seguimos viéndolo solo desde la restricción presupuestaria y no desde la reforma sustancial de la Función Pública, van a condicionar enormemente el futuro del Capital Humano en las instituciones. Este proceso de cambio pasa por reconocer una serie de excesos y una serie de defectos del sistema de empleo público, excesos de personal, de politización, de protagonismo sindical, de seguridad y de rigidez defectos en la planificación, la gestión y la carrera profesional (SÁNCHEZ MORÓN, M., 2012).

Profesionalidad, Mérito y Capacidad de la Función Pública

Componen la Función Pública el conjunto de empleados que trabajan al servicio de la Administración Pública, independientemente del vínculo jurídico que mantengan con la misma en su relación laboral, es decir, es el conjunto de empleados públicos ya sean éstos funcionarios de carrera o personal laboral. La dificultad deviene a la hora de catalogar a esta Función Pública como profesional. Normalmente, la profesionalidad trae a colación otros términos como mérito y capacidad y, por ello, conviene precisar su concreto significado:
  

• Profesionalidad: “Cualidad de la persona u organismo que ejerce su actividad con relevante capacidad y aplicación. Competente y responsable en una profesión. Cualidad de una persona al desempeñar su trabajo con aplicación, seriedad, honradez y eficacia”. La profesionalidad implica, a mi modo de entender, capacidad y mérito ante todo, pero también puede nutrirse de otros parámetros que enriquezcan su alcance y contenido.

• Mérito: “Acción que hace al hombre digno de premio o de castigo. Resultado de las buenas acciones que hacen digna de aprecio a una persona. Aquello que hace que tengan valor las cosas. Circunstancia, cualidad o acción por la que alguien merece cierta cosa deseable. Digno de alabanza o estimación”. El mérito  es uno de los principales criterios con los que se construye la profesionalidad, posiblemente el criterio que más se aproxima a la experiencia vital del candidato a empleado público, que sirve para premiarle en su acceso o promoción en una organización pública. Responde, sobre todo, a los merecimientos personales.

• Capacidad: “Aptitud, talento, cualidad que dispone a alguien para el buen ejercicio de algo. Inteligencia, en general o para determinada cosa”. Como principio consustancial de la profesionalidad, la capacidad se aproxima, en mayor grado, al conocimiento y habilidades del potencial empleado para acceder o promocionar en una Administración Pública. Responde, sobre todo, a la capacidad intelectual.

De esta forma, la profesionalidad debe ser un requisito predicable de todo servidor público y el mérito y la capacidad sus piedras angulares, aunque ello no signifique que su  contenido se circunscriba únicamente al mandato de estos dos criterios. En este mismo sentido, SÁNCHEZ MORÓN, M. afirma que el mérito y la capacidad son reglas generales, casi siempre incompletas, algunas veces deliberadamente ambiguas, y esta misma indeterminación tiene la virtud de permitir la evolución legislativa del concepto al acomodarlo al ritmo de los tiempos.

Profesionalizar la Función Pública en España.

La Función Pública es un elemento de primer orden a la hora de abordar las transformaciones de las organizaciones, entendidas ésta como un conjunto de arreglos institucionales comprendidos por normas, estructuras, pautas, procesos, cultura y prácticas que remiten a una gestión correcta y adecuada del capital humano en el ámbito público para que esté al servicio de los ciudadanos. Por eso, para reconfigurar un Estado que entendemos Social y Democrático de Derecho, no basta con que los empleados públicos hagan su trabajo –en base al Principio de Legalidad y atendiendo a la legitimidad de origen del sistema institucional-, sino que se les exige que, además, lo hagan de la mejor manera posible –conforme al Principio de Eficacia y atendiendo a la legitimidad de ejercicio del sistema institucional-.

Podemos fechar la institucionalización de Función Pública Profesional en 1978 con el reconocimiento expreso de los principios de mérito y capacidad pero podemos añadir que dicha Función no responde a estos dos únicos principios sino que se acompaña de otros como la igualdad, la publicidad o la imparcialidad y, a medida que avanza la sociedad, se van incorporando otros muchos con los que enriquecer su contenido como pueden ser los de racionalidad y proporcionalidad, eficacia o ética en la prestación del servicio público por parte de los empleados.

El mérito y la capacidad son aplicables no solo en el momento de acceso a la Función Pública sino que prolongan su vigencia a lo largo de la vida del empleado público, haciéndose patentes en el establecimiento de los sistemas de provisión de puestos de trabajo y en el sistema de carrea administrativa y de promoción interna. Del mismo modo, no basta con que dichos principios sean reconocidos sino que los mismos deben desarrollarse para alcanzar un nivel de concreción del que se derive un grado de exigencia y cumplimiento relevantes –tarea más propia, quizás, de los legisladores autonómicos-. Por eso, podemos hablar de ciertos supuestos conflictivos en los que no está tan claro el cumplimiento de la profesionalidad del empleado público.

Quizás, podamos establecer es una serie de principios consustanciales a la Función Pública Profesional -a parte del mérito y la capacidad-, que ayuden a definir a los empleados públicos de cualquier ámbito y especialidad, como puede ser la integridad, la imparcialidad, la eficacia y la legitimidad. La creación de instituciones para la meritocracia  en los Estados puede ayudarnos a profundizar en la excelencia del servicio público al ciudadano, prestado por empleados públicos profesionales en sistemas homogéneos de Función Pública