Un Plan de Dirección del Capital Humano Público

Las Administraciones Públicas, al tratarse de una organización más, también realiza funcionen de dirección, gestión, administración, en definitiva, también planifican. La planificación es un proceso de toma de decisiones para alcanzar un futuro deseado, teniendo en cuenta la situación actual y los factores internos y externos que pueden influir en el logro de los objetivos. Se trata de un proceso para establecer metas y un curso de acción adecuado para alcanzarlas e implica que las organizaciones piensen con antelación en sus metas y acciones, y que basen sus actos en algún método, plan o lógica, y no en suposiciones. Por ello, la planificación incluye labores de dirección, gestión y administración. 

Una de las figuras clave en la planificación es, sin lugar a dudas, el directivo, quien debe ejercer un liderazgo participativo para lograr implantar con éxito medidas de mejora en las organizaciones públicas. Así, CUENCA CERVERA, J. J. (2010), afirma que la “dirección de recursos humanos lo constituye tanto la intervención sobre el capital humano en forma de políticas que favorezcan el desarrollo de mayores destrezas, conocimientos y habilidades, como, igualmente, la capacitación de los responsables de personas en orden a favorecer el alineamiento de los objetivos de los individuos con los de la organización en la que trabajan (…) favoreciendo su compromiso e identificación con la institución y la adopción de conductas que van más allá de los requerimientos explícitos del puesto de trabajo, lo que redunda en el desempeño individual y en el rendimiento organizativo”.

A su vez, VILLORIA MENDIETA, M. (2009), destaca la necesidad que tiene toda organización de inventariar el talento, es decir, aproximarse a determinar cuantitativa y cualitativamente el capital humano. Ello implica conocer las competencias –actitudes, habilidades, conocimientos y niveles educativos- que va a necesitar la organización, las características personales de cada puesto, la variedad de experiencia general y particular de dicho puesto, conocer las disponibilidades existentes atendiendo a las características de los empleados y analizar comparativamente las demandas netas de capital entre lo que hay y lo que pueda requerirse.

Así, la planificación de capital humano podemos decir que no es exclusivamente una forma de orden interno, una técnica al servicio de la eficacia de la organización, un mero instrumento, sino que es la herramienta idónea para el correcto cumplimiento de de las funciones constitucionales. Todo Plan de Dirección debiera responder a las necesidades que puedan surgir en las tres áreas básicas del empleado en su puesto de trabajo que son sus conocimientos (saber), sus habilidades y destrezas (saber hacer) y su comportamiento (saber estar).

Por todo ello, las Administraciones Públicas deben hacer un esfuerzo mayor por planificar dirigidamente el capital humano, pues con ello podría hacerse realidad la máxima de que la excelencia no es un resultado sino un hábito saludable. Haciendo uso de las palabras de CANALES ALIENDE, J. M. (2002), “un plan, por imperfecto que sea, acostumbra a generar mejoras resultados que los que hubiésemos obtenido sin planificación”.

Algunas cifras sobre el Capital Humano Público

Una de las formas de entender la importancia que tiene del Capital Humano en las Administraciones Públicas es cifrar con datos estadísticos la repercusión que sobre las organizaciones tienen sus empleados, analizando cuestiones relativas a su distribución territorial, el sexo, la categoría profesional o la carrera administrativa. No sin antes reconocer la falta de rigor y verosimilitud que planea actualmente sobre los porcentajes que se publican en torno a la Función Pública –aunque provengan incluso de instituciones político-administrativas-, la Administración General del Estado suele actualizar, con carácter periódico, los datos sobre los efectivos públicos en el ámbito nacional. El último Boletín Estadístico de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (en adelante BEP) elaborado por el registro Central de Personal en Enero de 2013, contiene información relevante al respecto y que nos puede ayudar a hacernos una pequeña idea de la importancia del Capital Humano Público.

Por haceros una idea general de la distribución de personal al servicio de las Administraciones Públicas en España, conviene señalar que, según el ya aludido BEP recientemente publicado, las Comunidades Autónomas son las que más personal tienen empleado, con 50, 7% respecto del total. Las áreas con más efectivos son sanidad (20, 4%) y docencia no universitaria (19, 1%) y la que tiene menos fuerzas de seguridad (1%). El Estado cuenta con el 22, 2% del total de efectivos nacionales, siendo la Administración General del Estado la que alcanza la cifra más elevada (8, 9%) y dentro de ella los ministerios y los Organismos Autónomos quienes están más nutridos (en torno al 90% del total para ella). Las fuerzas y cuerpos de seguridad emplean al 5, 7%, las fuerzas armadas al 4, 8% y la Administración de Justicia al 1%. Las Entidades Locales cuentan con una cifra de efectivos del 21, 2% respecto de la cifra total, siendo las diputaciones las que ocupan al 2, 4% y los ayuntamientos al 18, 9% Terminan el registro las universidades, que incluyen al 5, 8% del total de efectivos estatales en sus filas.

Si nos detenemos en analizar las cifras sobre la variación de efectivos del conjunto de Administraciones Públicas, vemos cómo en todas ellas se han producido reducciones en el número de empleados. La reducción más significativa es la experimentada por las Administración de las Comunidades Autónomas, con un 45,23% respecto del total, seguida con un 29, 42% de la Administración de las Entidades Locales, del 15, 48% de la Administración del Estado y, al menos significativa, ha sido la de las universidades con un 9, 86% de reducción de plantilla respecto de las cifras registradas en Julio de 2012. Los resultados deben ser interpretados con cierta cautela, pues no es menos cierto que las reducciones de efectivos son más elevadas en aquellas organizaciones que tienen contratado también mayor número de empleados.

Los actuales ajustes, exigidos por razones económicas, financieras y presupuestarias, están corrigiendo algunos de los defectos del sistema de empleo público pero a costa de reducir la calidad de los servicios. Estos ajustes, además, no inciden en las verdaderas causas de los desequilibrios estructurales sino que lo hacen de manera parcial y coyuntural en algún elemento secundario. Esto supone que si las decisiones adoptadas a la luz de los acontecimientos se están limitando a recortes en el número de efectivos y en las retribuciones, los problemas no se superan sino que pasada la crisis vigente, volveríamos a lo mismo o incluso peor, con la reducción de servicios públicos y de prestaciones. Como señala SÁNCHEZ MORÓN, M. (2012), “para resolver los problemas de nuestro sistema de empleo público no bastan los ajustes, sino que son imprescindibles las reformas”.  

Si analizamos la distribución territorial de efectivos en las Comunidades Autónomas y el sexo de los mismos, lo primero que llama la atención es que son más mujeres (1.374.362) que hombres (1.202.384), aunque la diferencia no es significativa. En la tabla, los datos de efectivos aparecen ordenados de mayor a menor, siendo Andalucía, Madrid y Cataluña las autonomías más dotadas. Las cifras, siendo las que son, tiene que considerarse en un contexto global, es decir, también es verdad que estas Comunidades son también las que tienen mayor densidad de población y, por tanto, requerirán de más servidores público para prestar con calidad los bienes. Las Comunidades Autónomas con menos empleados - dejando a un lado las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla-, son Cantabria y La Rioja. Cabe destacar en este punto que las Autonomías uniprovinciales, como es lógico, contratan a menos personal a su servicio, a excepción de Madrid. 

Haciendo alusión a las provincias con más Capital Humano Público, las tres más dotadas serían Barcelona (213.645), Valencia (126.222) y Sevilla (116.025) y las tres menos dotadas serian Soria (7.836), Palencia (10.586) y Teruel (10.353). Por último, los empleados públicos que trabajan en el extranjero alcanzan la cifra de los 9.625. En este sentido, comentario similar al autonómico merecen, pues, aquellas provincias con más densidad de población alcanzan mayores cifras de empleo público y las menos densas, menor empleo público.

En cuanto a la clase profesional, destaca que en todas ellas son más las mujeres que los hombres las que están contratadas, cifra sobre todo significativa en el caso de otro tipo de personal. Este último tipo supone el dato más bajo respecto del total de efectivos públicos contratados (12, 09%), seguido de personal laboral (23, 79%) y de los funcionarios de carrera (64, 11%). Aún así, merece especial mención el hecho de que casi un tercio del total de la plantilla pública no sea funcionarial.

En lo que respecta al subgrupo profesional por edad y sexo, el C1 (58.938) es quien más personal tiene, seguido del C2 (42.228), del A2 (25.585), del A1 (19.965) y del E (398). Por tanto, la mayor parte de los efectivos no cuenta con una cualificación especial y no ocupa puestos de mayor responsabilidad y profesionalización. Destaca también el hecho de que en los subgrupos superiores sean más hombres que mujeres quienes los ocupen mientras que en los inferiores sean más mujeres que hombres quienes los desempeñen. Si a este comentario añadimos el dato referente a los niveles de complemento de destino, pasa exactamente lo mismo. Los niveles 28, 29 y 30 son ocupados mayoritariamente por hombres mientras que los niveles 14, 15, 16, 17 y 18 son ocupados mayoritariamente por mujeres. En lo que respecta a la edad, la franja que va desde los 50 a los 59 años de edad tiene, para cualquier subgrupo, el mayor número de efectivos a disposición de la Administración Pública. La franja por debajo de los 30, la que menos. Esta diferencia en edad va a ser cada vez más dilatada si tenemos en cuenta las tasas de reposición en la Función Pública que se están aplicando en la actualidad.

El análisis de la distribución de efectivos en la Administración Pública española muestra que solo el 3% de los empleados públicos ocupan puestos de gran cualificación profesional y complejidad de desempeño frente a la gran mayoría cuya cualificación no es tan rigorosa. Las cifras muestran cómo la organización de personal no es la más apropiada para hacer frente a las necesidades actuales y futuras de la Administración Publica, ya que los empleados públicos están envejeciendo y no existen tasas de reposición con las que actualizar y nutrir el servicio público. Los datos reflejan también una grave desproporción interna, con escasez de personal para llevar a cabo tareas complejas como pueden ser el diseño y el análisis de políticas o el control y la evaluación de resultados, entre otras. De otra parte, se evidencia la existencia de un sobredimensionamiento de las plantillas en lo que se refiere a los efectivos destinados a llevar a cabo actividades de apoyo administrativo.

El Capital Humano

El Capital Humano es el mayor activo intangible con el que cuentan las organizaciones –también las públicas-, referido éste a lo que conoce (saber), lo que demuestra por habilidades y competencias (saber hacer) y lo que es (saber estar) el personal a su servicio. El Capital Humano es el recurso de recursos, el que determina la adaptación de las Administraciones Públicas a su entorno cambiante a partir de las competencias, las destrezas, la polivalencia, la lealtad, la flexibilidad, la creatividad, la capacidad crítica y resolutoria y el compromiso personal de sus empleados.

Entender la configuración de este Capital Humano Público en las instituciones supone considerar varios componentes como puede ser el marco jurídico vigente, esto es, las normas formales, incluyendo cómo éstas han sido perfiladas por la jurisprudencia más relevante y las estructuras del sistema; la aplicación operativa, es decir, las rutinas, reglas en uso y prácticas empleadas habitualmente para decidir sobre las cuestiones de personal (cómo se remunera, selecciona, promueve y evalúa) y cómo se aplican técnicamente la dirección profesional; y el espacio político o los actores que operan en el sistema y su lógica de interés el marco de incentivos existente y en el contexto de desarrollo. En definitiva, entender la Función Pública en su más amplio sentido.
 

El análisis de la distribución de efectivos en la Administración Pública española muestra que solo el 3% de los empleados públicos ocupan puestos de gran cualificación profesional y complejidad de desempeño frente a la gran mayoría cuya cualificación no es tan rigorosa. Las cifras muestran cómo la organización de personal no es la más apropiada para hacer frente a las necesidades actuales y futuras de la Administración Publica, ya que los empleados públicos están envejeciendo y no existen tasas de reposición con las que actualizar y nutrir el servicio público. Los datos reflejan también una grave desproporción interna, con escasez de personal para llevar a cabo tareas complejas como pueden ser el diseño y el análisis de políticas o el control y la evaluación de resultados, entre otras. De otra parte, se evidencia la existencia de un sobredimensionamiento de las plantillas en lo que se refiere a los efectivos destinados a llevar a cabo actividades de apoyo administrativo.
 

Existen una serie de desequilibrios estructurales en nuestro sistema de empleo público que, si seguimos viéndolo solo desde la restricción presupuestaria y no desde la reforma sustancial de la Función Pública, van a condicionar enormemente el futuro del Capital Humano en las instituciones. Este proceso de cambio pasa por reconocer una serie de excesos y una serie de defectos del sistema de empleo público, excesos de personal, de politización, de protagonismo sindical, de seguridad y de rigidez defectos en la planificación, la gestión y la carrera profesional (SÁNCHEZ MORÓN, M., 2012).

Los Grupos de Mejora como instrumentos de comunicación interna en las organizaciones

La calidad es un proceso de construcción continuo en las Administraciones Públicas, que requiere de un estilo de dirección que fomente la participación de ciudadanos y servidores públicos, no solo para introducir mejoras sino también para legitimar la actuación de las instituciones. Esto implica innovar en la estructura, en los procesos de trabajo y en los resultados que se alcanzan en una organización y se puede lograr con la colaboración de los empleados que son quienes conocen perfectamente las tareas que se desempeñan, sus contenidos y competencias, sus puntos fuertes y posibles debilidades de las organizaciones.  

La comunicación –en sus niveles interno y externo-, es un recurso estratégico con el que pueden contar las organizaciones para difundir sus objetivos, ayudar a la toma de decisiones informadas, motivar a los empleados, mejorar su imagen de cara al exterior o innovar y fomentar el cambio organizacional. La comunicación interna está estrechamente ligada a la microcalidad en las organizaciones, ya que se precisa de la participación de los empleados públicos para poder desarrollar estrategias de cambio. 

Los Grupos de Mejora constituyen una de las herramientas más importantes de comunicación interna –tanto vertical como horizontal-, en las organizaciones. Creados con el propósito de innovar, estos Grupos se instituyen en el seno de la propia organización y solo por miembros pertenecientes a la misma, con la finalidad de cambiar, de mejorar la actividad que hasta ahora se llevaba desempeñando. Los empleados públicos, conocedores de la idiosincrasia de la entidad, colaboran de manera voluntaria para detectar posibles problemas de funcionamiento y para proponer soluciones a los mismos. Con un coste bajo para la Administración Pública, los Grupos de Mejora son una herramienta de gran valor a la hora de planificar y legitimar el cambio organizacional desde dentro. No pueden ser, en sí mismos, un fin sino que son una técnica, un medio, una herramienta comunicativa interna –tanto vertical como horizontal- con la que cuenta la Administración Pública para mejorar la calidad.

Castilla y León ha sido y es una de las Comunidades Autónomas pioneras en implantar procesos de mejora continua y calidad dentro de sus organizaciones y de regular la constitución y el funcionamiento de los Grupos dentro de su ámbito de actuación a través del Decreto 77/2009, de 29 de Octubre, por el que se regula los Grupos de Mejora de la Administración de la Comunidad. Implantados desde 2001, se han constituido Grupos que han conseguido mejorar el servicio sanitario, educativo, recaudatorio, etc.
 

Los Grupos de Mejora constituyen un instrumento idóneo para guiar el cambio organizativo. Sin embargo, quedan pendientes algunos retos que no han sido regulados en profundidad por las Administraciones Públicas y que tienen que ver con la composición de los mismos, el liderazgo, la temporalidad, la autonomía e independencia o la voluntad de la dirección para implementarlos en las organizaciones. ¿Cuál es el número idóneo de miembros que debe configurar cada Grupo? ¿Alguno debe liderar el mismo? ¿Se precisan profesionales externos? ¿La participación de los miembros debiera ser obligatoria o voluntaria? ¿Una participación obligatoria debiera ser recompensada? ¿De qué forma? ¿Deben configurarse los Grupos atendiendo a problemas que ya han sido detectados por la dirección o tienen que tener más autonomía y margen de maniobra para que ellos mismos puedan analizar las debilidades y amenazas? ¿La constitución de los Grupos de Mejora debe ser temporal o permanente en el tiempo?

El directivo público español

La figura del directivo público en España aparece someramente regulada en el art. 13 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado éste último por la Ley 7/2007, de 12 de Abril. El citado artículo señala que es personal directivo el que "desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración". Su designación debe atender a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se lleva a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia. Este personal está sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados y la determinación de sus condiciones de empleo no es materia objeto de negociación colectiva.

Esta insuficiencia normativa bien puede ser criticada puesto que posicionándose el directivo público como el vértice del sistema y vínculo entre la Administración Pública y el poder político,  no queda claramente definido su régimen jurídico común. Tal y como afirma BLANCO GAZTAÑAGA, C., "la función pública es un sistema, un conjunto de normas, acuerdo, principios y una cultura administrativa, cuya cúspide, la función directiva, debe guardar armonía con el resto del conjunto. Por ello, la regulación del estatuto del directivo público no es una más entre las distintas cuestiones de empleo público, sino la clave de bóveda para la configuración de la Administración".

El sistema cerrado/ de carrera de la función pública en España caracteriza la figura misma del directivo. En cuanto a su selección, ésta se hace, por norma general, atendiendo a la carrera administrativa como vía de formación. En cuanto a la retribución, la misma puede fijarse a través de tres elementos: sueldo base, complemento por puesto de trabajo y retribución por objetivos, elemento éste último que cada vez está más presente en la función pública pero que resulta difícil de cuantifica en la evaluación del desempeño. 

Por todo ello, resulta imprescindible prestar mayor atención a la figura del directivo público, a su correcta regulación y al control de los objetivos y de las finalidades que representa. En este sentido y haciendo referencia a las conclusiones del Informe sobre el Servicio Público que aprobó la Cámara de los Lores en 1997, el directivo público debe asegurar ausencia de partidismo, integridad, imparcialidad, objetividad, lealtad y prevención frente a la corrupción.

 

VII JOMCAL

Un año más, el Ayuntamiento de Málaga, junto con la Federación Española de Municipios y Provincias, celebra las VII Jornadas de Modernización y Calidad en la Administración Local (JOMCAL).

Estas Jornadas se realizan para la difundir ideas innovadoras en gestión local, favorecer el encuentro de líderes responsables de proyectos exitosos, fomentar el intercambio de experiencias y conocimientos y optimizar el grado de desarrollo actual de las Instituciones.

Haciendo uso del conocido libro de Jan Carlzon sobre procesos de cambio de una organización, el lema de este año para las JOMCAL es “El momento de la verdad”, resaltado que, en la Administración Local, el cambio organizativo no solo es posible sino necesario.

A falta de confirmación oficial del programa, las Jornadas se presentan muy interesantes.