El modelo incremental en la adopción de decisiones públicas

No es posible afrontar un proceso de toma de decisiones en el ámbito de lo público alejándonos de la memoria institucional y de los cambios incrementales, pues sería un ejercicio condenado al más estrepitoso de los fracasos. La adopción de decisiones incrementales facilita y favorece la reforma y la modernización de nuestras instituciones. La palanca de cambio en el funcionamiento de las Administraciones Públicas reside en modernizar más que en reformar, en mejorar internamente pero, sobre todo, en aumentar capacidad de servicio y respuesta al ciudadano. La mejora de la gestión pública requiere que se preste atención al interés público, entendido desde la más absoluta objetividad, a partir de la institucionalización de intereses colectivos es un proceso inclusivo, de valores compartidos que aseguren la cohesión social (Rohr, 1986). Sólo con procesos de adopción de decisiones incrementales, puede conseguirse tal propósito.

Ávalos Aguilar (1994) considera que: “no se puede cambiar el aparato administrativo en su conjunto: si el esfuerzo reformista quiere alcanzar logros concretos, tiene que elegir puntos de estrangulamiento muy pertinentes y acotados y concentrar en ellos el esfuerzo reformista”. En idéntico sentido, Vallés Casadevall (2000) considera que los procesos de cambio de las instituciones tienen éxito si son limitados y el ritmo menos intenso. A su vez, autores como Crozier y Friedberg (1977), señalan que la tendencia incrementalista del cambio administrativo, supone mantener una constante en el sistema, lo cual produce transformaciones más lentas y menos intensas pero más seguras.

Con ello, defiendo que, en cualquier proceso de mejora organizativo, es preferible la cautela, el avance incremental, el desarrollo lento pero seguro de las mejoras, el principio de prevención (conocer anticipadamente el daño que se va a hacer para neutralizarlo y evitar que ocurra), que el principio de caución porque conduce a más incertidumbre. Y para el avance incremental es necesario realizar un análisis estratégico y contar con toda la información posible como requisito esencial para adoptar decisiones. Y el análisis estratégico es un proceso que apunta a la definición de la estrategia de una organización, junto con la definición de responsabilidades para la implementación de la misma, que le permiten dar respuesta a los nuevos problemas con los que se enfrenta en su funcionamiento cotidiano. Este estudio precisa de una reflexión profunda entre los miembros de una organización, que busca identificar lo que ésta es actualmente, con sus fortalezas y deficiencias, y lo que quiere ser en el futuro, definiendo para ello unos objetivos y metas y sus estrategias correspondientes.

Si hemos señalado que la información es un requisito imprescindible en el proceso incremental de toma de decisiones, lo cierto es que los responsables públicos encuentran límites de conocimiento, por lo que deben simplificar y centrar su atención en los aspectos susceptibles de pequeñas modificaciones respecto de la política en curso. Según Lindblom, este es el mejor modo de aprovechar al máximo los datos con los que cuentan. De este modo, las políticas y los programas públicos del futuro, se parecen mucho a los actuales y s los del pasado, y esto produce certidumbre para el decisor, ya que cuenta a su favor con buena información y con cierta intuición sobre los puntos débiles y los fuertes en la aplicación de dichos programas. Por el contrario, otros modelos de decisión resultan impredecibles en sus consecuencias y desconocidos en su definición.

A su vez, el proceso incremental en la toma de decisiones facilita a un actor político su participación en las decisiones, pues está familiarizado con ese programa o esa política y puede anticipar estrategias y actuaciones. Llegados a este punto, también cabe preguntarse hasta qué punto los ciudadanos pueden participar en el proceso de adopción de decisiones, de si pueden hacerlo en decisiones tomadas por los dirigentes políticos o por los gestores públicos o de si deben hacerlo sólo en grupos organizados o como actores individuales (Baena del Alcázar, 1994). Personalmente, considero que los ciudadanos deben tener el derecho a participar en cualquier asunto público, de manera individual o colectiva, o sea la decisión política o administrativa.

Así pues, el modelo incremental propuesto por Lindblom (1992) facilita el conocimiento de las secuencias pasadas de los pasos en la definición, elaboración, implementación y evaluación de una política y permite al decisor público prever las consecuencias probables de pasos posteriores similares que se den sobre esa misma línea de actuación. De igual modo, las decisiones incrementales no necesitan desgastarse en la consecución de grandes objetivos porque no espera que su política sea la resolución final de un problema; u decisión sólo es un paso intermedio hacia un fin más ambicioso y correlativo, que si tiene éxito puede ser seguido rápidamente por otro y si fracasa puede corregirse inmediatamente. A su vez, el modelo incremental permite comprobar las predicciones previas respecto de una política pública antes de dar el siguiente paso en el proceso continuo de adopción de decisiones.  En este mismo sentido, el proceso incremental de toma de decisones permite remedar rápidamente un error pasado.

Entre los factores positivos de los modelos incrementales, Lindblom defiende que existen dos básicos: a) reduce los riesgos de la controversia política, animando a los perdedores a aceptar sus pérdidas sin conmocionar todo el sistema político; y b) ayuda a mantener el consenso general sobre los valores básicos que la gente juzga necesarios para la aceptación voluntaria y amplia del gobierno democrático, dado que ningún asunto político concreto los cuestiona críticamente. Tal y como sostiene Canales Aliende (2004), “no tenemos un modelo de respuesta universal, uniforme y válido para todas las situaciones (…), igual que no hay un sólo enfermo, sino hay múltiples enfermos y cada enfermo requiere distinto tratamiento”. Pero el modelo incremental de adopción de decisiones resulta el más conveniente a utilizar si se quiere lograr la estabilidad institucional.

Tal y como sostiene Allison (1992:150), los presupuestos de las organizaciones cambian incrementalmente, tanto con respecto a sus totales como con respecto a sus partidas interorganizacionales. De este modo, aunque las organizaciones tienen la potestad de dividir el dinero disponible cada año repartiendo éste en partidas presupuestas de una nueva forma, en la práctica las organizaciones toman como base el presupuesto del año anterior y lo ajustan incrementalmente a los cada vez más exigentes requerimientos sociales. 

El proceso incremental en la adopción de decisiones en el ámbito público, asegura la coherencia entre las políticas y programas actuales y los futuros, facilitando su implementación, las posibilidades de conocimiento y actuación por parte de los actores políticos en ellos y su permanencia y estabilidad en el tiempo. El modelo incremental debe constar de cuatro fases básicas (elaboración, aprobación, ejecución y control), siendo la última de ellas la más destacada, si queremos asegurar el correcto funcionamiento de nuestras instituciones y su mejora continua en periodos más dilatados, pero con la seguridad de que las medidas adoptadas son validadas por el mayor número de actores y que han ayudado a su construcción la cautela y en avance progresivo del cambio en las organizaciones públicas. La clave del éxito es caminar despacio y bien, antes que deprisa y mal.

Democracia-Tecnocracía versus Dirección-Gestión versus Política-Función Pública

Estudiar la relación existente entre los políticos y los funcionarios abre un debate muy interesante sobre el siguiente interrogante: ¿Democracia o Tecnocracia ante la actual crisis? ¿Políticos o gestores? En opinión de Vaquer, parece ser que “la amenaza profunda a las democracias en Europa reside en esta versión de la tecnocracia, la que estrecha hasta la asfixia el campo de lo factible en política económica”. En puridad de conceptos, actualmente no podemos afirmar que la política esté libre de la tecnificación ni que la gestión de los tecnócratas lo la impregne cierta ideología. Por tanto, adoptar una postura intermedia parece ser lo más razonable.

La democracia pone el énfasis en el fin. Es el único modelo de gobierno en el que la sociedad tiene la posibilidad de influir en las decisiones públicas, posicionando al ciudadano como el actor fundamental de cualquier sistema político. Garantiza la deliberación pública en torno a las posibles alternativas existentes para tomar una de ellas como solución al problema surgido.

La tecnocracia, por contra, centra su atención en los medios. Así, limita y restringe la posibilidad del ciudadano de participar en el sistema político, posicionando a los especialistas como los actores fundamentales en política. De este modo, no hay lugar para la deliberación y la solución al problema solo puede ser una y la indicada por los que saben, los por técnicos de la materia.

Creo que debemos optar por una postura intermedia, en la que, asentadas las bases de un sistema democrático deliberativo, se integre dentro de las estructuras político-administrativas a personas con altos niveles de especialización en sectores concretos y necesarios –como ahora ocurre en el campo de la economía y de las finanzas-, donde se adopten decisiones públicas.

Todo ello evitando la politización de los tecnócratas y asegurando, por encima de cualquier otra consideración, que los intereses de los ciudadanos están siendo representados y que son éstos últimos los titulares del poder político y, por tanto, soberanos respecto de cualquier otra manifestación de poder.

Retomando la figura específica del político, éste aporta la legitimidad democrática a la institución y una visión estratégica en su funcionamiento. Por su parte, el funcionario aporta conocimientos técnicos de gestión y capacidad operativa en la resolución de problemas. Por tanto, resulta obvio que ambos trabajen en común sintonía para alcanzar el mejor rendimiento institucional. Sin embargo, existen muchos factores que condicionan la correcta sincronía entre políticos y funcionarios, entre dirigentes y gestores.

Ramió Matas señala que uno de los grandes problemas de la carencia de una regulación de la dirección pública, la cual provoca el “travestismo institucional” entendido como la trasmutación de roles entre los políticos y los funcionarios, de modo que los políticos se ocupan en su desempeño más de prácticas y competencias funcionariales y los funcionarios atienden más a prácticas y competencias de carácter político.

Mientras que el funcionario posee un estatus jurídico bien delimitado, el personal directivo profesional no. Con cierta ambigüedad y carácter general y a la espera de una concreción normativa de su regulación excesivamente laxa y subjetiva, el artículo 13 del Real Decreto 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, define por personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración. Además, este personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados. ¿Quiénes deben evaluarles: los gestores públicos?

Realmente, resulta muy complicada la relación entre ambos pero es del todo necesario que políticos y funcionarios tengan claro que sólo son servidores del bien común y que su única labor debe ser la de velar por la mejor prestación del servicio público. A partir de ese momento, su actividad podría llevarse a cabo con mayor fluidez y coordinación. De igual modo, es preciso que quien dirija lo público no vaya a experimentar o a mimetizar técnicas que han funcionado en el ámbito público, que tenga vocación por lo general y que tenga ciertas dosis de conocimiento y de práctica en la materia. De lo contrario, el político no podría dirigir y perjudicaría que el gestor cumpliera con su trabajo. Así como la ley contempla una regulación pormenorizada y rigurosa sobre la función pública –estemos o no de acuerdo con su contenido-, no existe una regulación rigurosa directamente aplicable a la clase política –más allá de contadas excepciones-. Tal hecho complejiza la relación de ambos sujetos y condiciona enormemente la actividad pública.

De lo reactivo lo proactivo en el ámbito público

Hoy día hay que repensar el pacto de convivencia pacífica de los ciudadanos. No basta con reformar nuestras instituciones, hay que modernizar con sentido, hay que redefinir el autogobierno democrático (Archibugi, 2008; Sandel, 2008), fomentando la coordinación e interdependencia de las organizaciones públicas (Börzel, 1998), posibilitando la participación ciudadana (Fleury, 2002), autolimitando el poder público mediante la transparencia (Fukuyama, 2005). Así, las fuentes del riesgo de lo público ya no residen en la ignorancia sino en el saber difuso, y tampoco se sitúan en el dominio deficiente de su naturaleza sino en su dominio perfeccionado, lo que genera irresponsabilidad organizada (Beck, 1998). De este modo, la incertidumbre de la acción pública es proporcional al distanciamiento entre sus fines y sus medios.

Así, la palanca de cambio en el funcionamiento de las Administraciones Públicas reside en modernizar más que en reformar, en mejorar internamente pero, sobre todo, en aumentar capacidad de servicio y respuesta al ciudadano. La mejora de la gestión pública requiere que se preste atención al interés público, entendido desde la más absoluta objetividad, a partir de la institucionalización de intereses colectivos es un proceso inclusivo, de valores compartidos que aseguren la cohesión social (Rohr, 1986). Sólo sin configuramos una acción pública proactiva, seremos capaces de reducir “el riesgo de desintegración, como un seguro colectivo que las comunidades asumen contra la amenaza de un derrumbe del edificio social” (Vallés Casadevall, 2000).

Tal y como sostiene Canales Aliende (2013): “la crisis actual puede ser un buen momento para la reflexión y para un cambio y reorientación positivo y proactivo del sistema político y social”. Entendemos por acción proactiva aquella en la que se toma activamente el control y se decide qué hacer en cada momento, anticipándose a los acontecimientos. Una Administración Pública proactiva es aquella cuyo objetivo principal residen el cambiar el pensamiento reactivo de causa-efecto, por uno sistemático y programado, el cual reduzca la incertidumbre de los hechos (Lorne y Guy).

Los gerentes públicos tienen un gran reto en este sentido, pues debe ser capaces de planificar, programar, temporalizar, cuantificar, presupuestar, evaluar y mejorar la gestión de las organizaciones, en un contexto de incertidumbre constante. Sin embargo, considero que deben apoyarse en los empleados de las instituciones para conseguir unos resultados óptimos en su actuación. Tres son los elementos básicos con los que deben trabajar.

1.- Recursos

Saber de aquello que dispone la organización es fundamental a la hora de establecer una estrategia proactiva para afrontar los problemas. En este sentido, la escasez de medios en la época en la que nos encontramos es un factor crítico. Sobre todo, los recursos humanos son los más importantes a la hora de planificar y su formación, su cualificación académica y profesional y la experiencia, elementos clave en el desarrollo del proceso. Resulta conveniente contar con un equipo solvente de gestores y expertos en la utilización de la técnica empleada, es decir, cierto grado de especialización sin perder la perspectiva general de la organización. En este mismo punto, un liderazgo fuerte e inclusivo es necesario para guiar el cambio en las organizaciones y evitar lo que señala, A. como “dirigismo” (Decbecq). Y también es fundamental contar con toda la información relevante para definir la planificación como medida proactiva, cuestión que debe centrar la atención de las Administraciones actuales, caracterizadas hasta la fecha por la cultura de la opacidad y la falta de transparencia.

2.- Tiempo

Es preciso contextualizar el problema en las circunstancias históricas y sociales en las que se genera, tomando desde esta perspectiva la mejor solución técnica para poder abordarlo. El oportunismo político produce gran dificultad dentro del proceso de cambio hacia técnicas proactivas, en el que los plazos no se estiman en función de la secuencia lógica de las acciones con las que afrontar el problema sino en función de las aspiraciones partidistas de los líderes políticos que, muchas veces, dirigen el proceso. Ello se agrava si, además, tenemos en cuenta la visión cortoplacista de los dirigentes en decisiones que requieren tiempo si se trata de algo más que de planificación incremental. Además, conviene definir desde el primer momento las partes de la lógica interna que se van a considera, es decir, si se pretenden combatir las causas, los problemas o los efectos pero, con esa información, temporalizar el trabajo para conseguir una estrategia proactiva. En este punto, también resulta interesante destacar la aportación que Liddell Hart introduce al análisis, ya que la capacidad de adaptación en una variable decisiva en la acción proactiva, pues “es la ley que gobierna la supervivencia, ya que ésta no es más que una forma concentrada de la lucha del hombre contra el medio”.

3.- Consenso

Considero que el consenso es la pieza fundamental para definir con éxito una estrategia proactiva. Es necesario aprovechar la inteligencia, la creatividad, el aprendizaje continuo de directivos, políticos y ciudadanos, la cultura del cambio, la legitimidad del proceso, esa “diversidad de juicio y sensación de término” (Decbecq). Las organizaciones deben utilizar técnicas que definan buenas estrategias incrementando la capacidad creativa de los miembros de las mismas, que generen ideas, descompongan problemas y propongan soluciones, es decir, para que ayuden a la toma de decisiones. Así, “el ciudadano medio puede llegar a producir el doble de ideas cuando trabaja en grupo que cuando trabajo solo, pues uno más uno no son dos sino mucho más” (Guillén Zanón).

Hacer visible la agenda gubernamental

El acceso a la información pública no es posible si no existe un verdadero servicio encargado de prestarla. Y es la trascendencia que tiene la información para el conjunto de los ciudadanos, en un sistema democrático, es lo que convierte a este servicio en obligatorio. El suministro activo de la información pública de las instituciones a los ciudadanos, no debe ser visto como una especie de dadiva que éstos primeros les ofrecen a los otros, sino como una verdadera obligación por la función social que realizan. Y es que la democracia no es más –ni menos–, que “el Gobierno del poder público en público” (Bobbio, 1980).

La posibilidad de que los ciudadanos tengan acceso al contenido de las agendas gubernamentales es un reto muy fácil de conseguir y que ayudaría enormemente a la credibilidad de lo público. Además, esta información posibilita la planificación y la programación de los ejecutivos y que éstos adopten medidas de carácter preventivo en su gestión. En este sentido, la planificación estratégica es otro componente esencial de la regeneración democrática, pues apunta a la definición de la estrategia de los ejecutivos, junto con la definición de responsabilidades para la implementación de la misma, que le permiten dar respuesta a los nuevos problemas con los que se enfrenta en su funcionamiento cotidiano. Esta planificación precisa de una reflexión profunda entre los miembros de la institución, que busca identificar lo que ésta es actualmente, con sus fortalezas y deficiencias, y lo que quiere ser en el futuro, definiendo para ello unos objetivos y metas y sus estrategias correspondientes y un cronograma temporal de actuación. Que el ciudadano cuente con esta información es muy importante para evaluar las políticas públicas.

Por agenda gubernamental podemos entender la relación ordenada y temporalizada de compromisos, asuntos y actividades que ha de hacer, que ha de tratar el Poder Ejecutivo, sea éste del nivel territorial que sea. Conocer esta información puede resultar de mucho interés para la sociedad, para los medios de comunicación, para los empresarios, para los profesionales, etc., pues en la agenda se marcan las preferencias temáticas y secuenciales de los asuntos de interés general. Ordenar las prioridades de acción de los ejecutivos correctamente, presupuestar específicamente sus actividades, delimitar tiempos de trabajo y equipos o visibilizar la actividad de gobierno o son cuestiones fundamentales cuando queremos repensar nuestro modelo actual de democracia.

Tal y como sostiene Canales Aliende (2013): “sin información no hay transparencia, y sin ésta no es posible el control, y sin el control no se puede exigir, y por tanto no hay democracia”.  La posibilidad de acceder a la información que arrojan las agendas de los ejecutivos, es una cuestión trascendental en la regeneración de la democracia. Si la sociedad conoce, con exhaustividad y detalle, la actividad diaria que desempeñan sus decisores públicos, mayor es su posibilidad de participar en política, más fiscalización puede ejercer sobre sus representantes y más confianza puede mostrar hacia las instituciones.

En concreto, las leyes de transparencia pública españolas –sean éstas la estatal o las autonómicas–, son aquellas que regulan la publicidad activa de la información, reconocida como tal aquella que están obligadas a mostrar las instituciones para que el ciudadano la conozca en tiempo y forma. En este sentido, es en los preceptos de tales normas donde debemos buscar si el legislador ha recogido o no, como información obligada, el contenido de las agendas de los ejecutivos.

Comenzando por la general y común a todo el Estado, la Ley 19/2013, de 9 de Diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, distingue tres clasificaciones de información pública : a) la institucional, la organizativa y la de planificación: b) la información de relevancia jurídica; y c) la información económica, presupuestaria y estadística. Lo lógico sería pensar que esta ley incluyera, en el apartado a), la obligación de publicidad activa de la agenda de los ejecutivos, ya que la información institucional, organizativa y de planificación alude a aquella que se conoce como información de servicio, pues a través de ésta los ciudadanos pueden acceder al conocimiento de sus derechos y obligaciones y a la utilización de los bienes y servicios públicos (Soto Lostal, 2011).  Sin embargo, el artículo 6 de la Ley 19/2013 omite la obligación de publicitar las agendas de los ejecutivos.

En lo que respecta a las Comunidades Autónomas, todas ellas menos tres (Cantabria, Madrid y Asturias) cuentan con una normativa propia en materia de transparencia pública. Sin embargo, de las que sí cuentan con normativa, sólo cinco reconocen la obligación específica de los ejecutivos de publicar su agenda. A continuación se detallan cuáles son y cómo regulan tal materia.

La Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, en su artículo 10.1.m), recoge la obligación de publicar las agendas institucionales de los gobiernos, entendida esta información como una subcategoría de la información institucional y organizativa de los sujetos obligados. Esta Comunidad Autónoma considera la publicidad activa en su máxima expresión, favoreciendo así que la ciudadanía conozca la información que sea relevante para garantizar su actitud proactiva y la transparencia en su actividad.

El artículo 14.1.i) de la Ley 12/2014, de 16 diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, regula que las agendas institucionales de que tengan en el ejercicio de sus funciones, aquellos que, de acuerdo con la normativa en materia de altos cargos existente en la Administración Regional, tengan tal consideración, y, específicamente, a los máximos órganos directivos de su sector público, a aquellas personas que ejerzan la máxima responsabilidad en las entidades siempre que ejerzan sus funciones en régimen de dedicación plena y exclusiva al servicio público, sean remunerados por ello y estén sometidos al régimen de incompatibilidades y conflictos de intereses de la legislación autonómica sobre el alto cargo público, se deben mantener públicas al menos durante un año.

Por su parte, la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno de Cataluña reconoce en el artículo 55.1.c) la transparencia de las actividades oficiales, de los actos y decisiones relacionados con la gestión de los asuntos públicos que tienen encomendados y de su agenda oficial, a efectos de publicidad del Registro de grupos de interés, y como un principio básico de actuación de los altos cargos del gobierno. De este modo, se pone de manifiesto cómo publicitar la agenda institucional ayuda a que el ciudadano fiscalice la acción gubernamental.

La Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, dedica un apartado específico de la normativa a regular la transparencia política y los datos que, dentro de ella, deben publicitarse. En concreto, el artículo 13.5.a) señala que las agendas de actividad institucional de los miembros del Gobierno y de los altos cargos, se tienen que mantener públicas, como mínimo, durante todo su mandato. Y en el caso en que no pueda hacerse pública la agenda con carácter previo, la publicidad se hará a posteriori, salvo que existan causas justificadas que lo impidan. Considero una gran aportación la que realiza en legislador aragonés, pues reitera la necesidad de hacer visible la agenda antes o después de que as actividades se lleven a cabo, si bien sería mucho más conveniente con anterioridad.

Por último, el artículo 9.5.f) de la Ley 2/2015, de 2 abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana sostiene la obligación de publicidad activa de las agendas institucionales de las personas integrantes del Consell y sus altos cargos.

De la anterior exposición se deduce que la obligación institucional de publicar las agendas de los ejecutivos en España es una materia que encuentra su regulación en las leyes de transparencia. Si bien el Estado no ha considerado básica la publicidad de estas agendas en la difusión activa de la información por parte de las instituciones, algunas Comunidades Autónomas sí que lo regulan (sobre todo aquellas que están aprobando sus leyes más recientemente). Del contenido exacto de tal regulación vemos cómo la tónica general reside, sobre todo, en el reconocimiento explícito de las autonomías de la obligación, pero no tanto en la aplicación efectiva, actualizada y puntual de los datos y calendarios de las agendas a través de los Sitios Web de las instituciones. Ya es plausible su concreción legislativa, pero aún queda una importante labor por realizar para que la difusión de la agenda de los ejecutivos sea un hecho natural y cotidiano en el sistema político.

La evaluación de los lobbies en España

En la mayoría de los países europeos, la influencia de los lobbies es motivo de preocupación y objeto de regulación específica. Y ello porque más de 50% de los ciudadanos creen que su gobierno está, en gran medida, guiado en su actuación por la satisfacción de unos pocos y poderosos intereses de determinados grupos. Incluso un 81% de los ciudadanos europeos cree que se han generado unos vínculos excesivos entre los negocios económicos y la política que provocan un aumento de la corrupción en su país. De igual modo, los españoles no son ajenos a estas preocupaciones, máxime cuando conviven en un contexto de alta percepción de la corrupción, desafección hacia el gobierno y desconfianza en las instituciones. En la ausencia de más transparencia, integridad y de una regulación adecuada del ejercicio de la representación de intereses y de la influencia en la política, la actividad del lobby se asocia a la influencia indebida y a riesgos de corrupción, y tiene una connotación muy negativa en el imaginario público.

Es por ello por lo que Transparencia Internacional España ha publicado un informe por título "Una evaluación del lobby en España: Análisis y propuestas", donde se analiza la situación de estos grupos en España y se proponen algunas recomendaciones a los representantes para mejorar la transparencia, promover la integridad y facilitar el acceso a los decisores públicos. En base a los resultados que arroja el citado Informe, España suspende en los tres aspectos cruciales que se evalúan del lobby: a) en transparencia obtiene el 10%; b) en integridad obtiene el 35%; y c) en igualdad de acceso obtiene una puntuación del 17%.

Uno de los contenidos más interesantes del Informe versa sobre la necesidad de comprender culturalmente el lobby en España. Ya hemos apuntado que estos grupos de presión no gozan de una buena reputación y ello se debe en parte a su difusa conexión con la corrupción política. Según el Consejo General del Poder Judicial, hoy en día hay más de 2000 casos de corrupción abiertos. Pero, hasta ahora, se pueden constatar pocos casos referidos exclusivamente a la influencia indebida por parte de grupos de empresarios a políticos, que algunos equivocadamente califican como una forma de lobby. En una encuesta realizada por Burson-Marsteller y Cariotipo MH5  del año 2013, muestra que aunque el 34% de los políticos entrevistados considera útil un registro obligatorio de lobbies, estos datos son menores que la media de países europeos (54%), donde ya existe cierta regulación. Además, en España la utilidad del registro de lobbies sería neutra para el 41% de los decisores políticos y el 20% no lo considera útil. En todo caso, según el 93% de los políticos españoles, el lobby no está suficientemente regulado en España, aunque para un 44% de optimistas sí lo estará en los próximos tres años. De igual modo, la falta de regulación puede explicar que el 46% de los políticos españoles encuestados consideren la opacidad como el aspecto más negativo de la actividad del lobby, frente al 26% de la media del resto de países europeos. Siendo más optimistas, la encuesta refleja que cuando se pregunta por el aspecto más positivo de lobby, éste se refiere a la posibilidad de participación de sus integrantes en la esfera pública. Así, un 59% de los encuestados en España asegura que la participación de agentes sociales, económicos y ciudadanos en el proceso político es buena (la media europea es del 37%). 

Para finalizar, entre las propuestas de mejora que se reflejan en el Informe, destacaría las siguientes:

• Se debe de regular la actividad de los lobbies en España y crear un registro obligatorio -a modo del que ya existe en la Unión Europea-, que incluyan a todas las personas que busquen ejercer influencia de forma organizada (no sólo a lobbistas profesionales, sino también a representantes del sector privado, consultorías, sindicatos, think tanks, despachos de abogacía, organizaciones no gubernamentales, académicas o religiosas, etc.), en el diseño e implementación de las políticas públicas a nivel nacional, autonómico o local.
• El representante público debe informar, de manera clara, de los contactos que mantiene en relación a cada política o programa público, e informar públicamente sobre su agenda de trabajo. Al respecto, algunas de las leyes autonómicas de transparencia pública contemplan este último aspecto pero es preciso hacer un esfuerzo mayor en este sentido.
• El lobbista registrado debe informar periódicamente de sus actividades, sin perjuicio de la información que deban dar los responsables públicos con los que se reúnen, estableciendo claramente los nombres de los agentes públicos implicados, sus categorías y las unidades donde trabajan, el tema sobre el que se realizó la labor de influencia, las cantidades recibidas para dicha labor o, si se trata de una empresa que influye para sí misma, el presupuesto implicado, etc.
• Debe aprobarse un Código ético para la actividad de lobby de forma consensuada, estableciendo estándares éticos claros con respecto a la comunicación y la búsqueda de influencia hacia los representantes electos y funcionarios públicos. 

En definitiva, es urgente que el legislador español contemple la regulación de la actividad y el funcionamiento de los lobbies en nuestro país, siguiendo los postulados básicos que ha normado la Unión Europea y a semejanza del resto de los Estados-miembros.

La necesidad de regular los lobbies en España

Los Lobbies, según el Diccionario de la RAE, son "un grupo de personas influyentes, organizado para presionar en favor de determinados intereses". Puede definirse, a su vez, como grupos de presión profesional. Como subgénero, estas organizaciones pretenden condicionar la toma de decisiones públicas, actuando a modo de consultoría, prestando asistencia y servicios legales, estrategia comunicativa, conocimiento concreto sobre temas específicos, etc. 

En la Unión Europea, los lobbies obtienen por primera vez carta de naturaleza en el Libro Verde de la Iniciativa Europea en favor de la Transparencia (2006), desarrollándose con posterioridad su contenido en el Acuerdo entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea relativo al establecimiento de un Registro de transparencia. La creación de Registro de Transparencia ha sido una de las grandes aportaciones del ente supraestatal y responde a la necesidad de mantener un control de las organizaciones y las personas que trabajan por cuenta propia que participan en la elaboración y aplicación de las políticas de la Unión Europea. Tal Registro ofrece a los ciudadanos un acceso directo a la información sobre los actores que intervienen en actividades decisionales comunitarias, sobre los intereses que persiguen y sobre los recursos que movilizan en dichas actividades. Los principios de actuación básicos que orientan el funcionamiento del Registro son los principios de proporcionalidad, no discriminación e igualdad.

En cuanto al ámbito de aplicación del Registro, se consideran actividades incluidas en él  las "realizadas con objeto de influir directa o indirectamente en los procesos de elaboración o aplicación de las políticas y de toma de decisiones de las instituciones de la Unión, independientemente del canal o medio de comunicación utilizado, por ejemplo, subcontratación, medios de comunicación, contratos con intermediarios profesionales, grupos de reflexión, «plataformas», foros, campañas e iniciativas populares". Estas actividades incluyen, por ejemplo: los contactos con agentes de las instituciones, la preparación, difusión y comunicación de cartas, material informativo o documentos de debate o la organización de eventos, encuentros o actividades promocionales y actos sociales o conferencias. De mismo modo, se incluyen las contribuciones voluntarias y la participación en consultas oficiales sobre propuestas de actos legislativos u otros actos jurídicos. 

El Registro de Transparencia de la Unión Europea recoge una serie de normas aplicables a los declarantes -referidas casi en su totalidad a las obligaciones que contraen al inscribirse-, las categorías en que éstos pueden dividirse -profesionales, comerciales, no gubernamentales, de reflexión, religiosos o de representación pública-, y la información que los mismos deben facilitar -siendo ésta general (identidad, miembros, objeto) o específica (actividades y financiación)-.

Por otra parte, es importante destacar que el ya aludido Acuerdo recoge específicamente un Código de Conducta, estableciendo una serie de normas mínimas de obligado cumplimiento para los lobbies, así como el procedimiento para la investigación y tramitación de las denuncias que puedan cursarse en  contra de la actividad de los mismos. Así, se establece que los lobbies deben indicar siempre su nombre y la entidad a la que representan, declarando sus intereses y fines; no pueden obtener información de forma deshonesta o recurriendo a una presión abusiva o a un comportamiento inadecuado; o se deben asegurar de proporcionar información completa, actualizada y no engañosa a las instituciones comunitarias.

Sin embargo, hoy por hoy el legislador español sigue sin abordar la regulación de los lobbies en nuestro país. La regulación de los lobbies es uno de los puntos sobre los cuales parece existir consenso por parte de los actores políticos y sociales, pero a nivel estatal todavía sigue siendo una tarea pendiente.  No así para el legislador autonómico, ya que Comunidades Autónomas como Cataluña –mediante la Ley 19/2014, del 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno–, ya están normando sus registros de grupos de interés para inscribir las personas y colectivos que trabajen por cuenta propia y participen en la elaboración y aplicación de las políticas públicas en defensa de los intereses de terceras personas u organizaciones.

Medir la Gobernanza Democrática

Según la Real Academia de la Lengua Española (RAE), la Gobernanza es: “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad y el mercado de la economía”. En este mismo sentido, tal como afirma Canales Aliende (2010) la gobernanza implica “la actuación simultánea y dialéctica de diversas instituciones y actores sociales, económicos y políticos, de forma integrada y coordinada”. Por tanto, para entender la Gobernanza en necesario centrar nuestra atención en la búsqueda de indicadores que nos ayuden a analizar y comparar determinados aspectos económicos, sociales e institucionales de un sistema político dado.

Se puede entender por indicador de gobernabilidad una medida numérica que permite evaluar el buen gobierno, expresando de forma sintética la posición relativa en la que se sitúa el ejecutivo con respecto a una situación comparable en el tiempo, en el espacio o con respecto a una medida o estándar tomada como referencia. Pese a la dificultad de llevar a cabo esta medición, los indicadores sí pueden ayudarnos a aproximarnos al tema objeto de estudio y constituir un punto de referencia clave de una estrategia orientada a la mejora y adaptación en la gestión de lo público.

Una propuesta de indicadores teniendo en cuenta la anterior definición, pasaría por analizar tres índices concretos recogidos en la propia definición: Índice Económico (IE), Índice Social  (IS) e Índice Político-Institucional  (IPI).

IG  =   IS   +   IE   +   IPI 

Índice Social (IS)

La sociedad civil tiene el derecho –e incluso el deber– de ejercer una fiscalización constante de la acción pública para comprobar si sus dirigentes representan o no sus intereses legítimos, o para exponer directamente las demandas que quieren ver satisfechas. Al respecto, se pueden tener en cuenta los siguientes indicadores, los cuales permiten medir el grado de implicación de la sociedad en la vida pública de un país: a) Transparencia pública; b) Desarrollo Humano; c) Libertad de Prensa; d) Influencia de lobbies; e) Participación electoral; f) Libertad en la red; g) Participación electrónica; h) Servicios online; i) Infraestructuras en Telecomunicaciones; j)Voz y Rendición de cuentas; k) Confianza en el Gobierno; l) Emisiones de CO2; m) Desigualdad social; y n) Compromiso cívico.

Índice Económico (IE)

La Gobernanza propone un modo de gobernar que pretende conseguir el desarrollo económico equilibrado, por lo que gobernanza y economía son dos conceptos que están íntimamente relacionados. Desde este punto de vista, podemos encontrar indicadores que midan el grado en que  los actores políticos e institucionales implementan políticas y programas que busquen un crecimiento económico continuo y sostenido, que ayuden a la evolución progresiva de la economía hacia mejores niveles de vida de los ciudadanos y que generen un sistema de distribución justo de los bienes y los servicios públicos. Así, se pueden tener en cuenta indicadores tales como: a) Competitividad global; b) Secreto financiero; c) Presupuesto abierto; d) Delito económico; e) Balanza fiscal; f) Empleo en el Sector Público; g) Contratación pública (en % respecto del PIB); h) Crecimiento anual (en % respecto del PIB); i) Inflación anual; j) Importaciones de bienes y servicios; y k) Exportaciones de bienes y servicios.

Índice Político-Institucional (IPI)

Evaluar en buen gobierno de un país, exige fiscalizar sus instituciones, así como el grado en el que sus ciudadanos confían en ellas, por lo que se pueden tener en cuenta los siguientes indicadores: a) Control de la corrupción; b) Percepción de la corrupción; c) Fuentes de Soborno; d) Independencia judicial; e) Imperio de la Ley; f) Desarrollo del e-Gobierno, g) Eficacia del sistema judicial; h) Estabilidad política; i) Eficacia gubernamental; j) Calidad regulatoria; k) Gasto social (en % respecto del PIB); y l) Riqueza financiera de las Administraciones Públicas.

La Gobernanza Democrática implica un nuevo rumbo en la gestión de lo público e invita a formar una democracia más deliberativa, en donde se tenga en cuenta a otros actores  –y  no sólo impere la preponderancia monopolística del Estado–, para resolver el conflicto social latente y la incertidumbre a que estamos expuestos de manera continuada. Si el modelo actual parece remitir a la estructuración jerárquica y a las relaciones de verticalidad de una comunidad política, la Gobernanza remite a la idea de horizontalidad y de proliferación de relaciones de cooperación y mecanismos de control que se establecen, esencialmente, entre el Sector Público, el Privado y el Tercer Sector de las organizaciones, y en todos los niveles territoriales.

Sin embargo, no hay que olvidar que la Gobernanza requiere de unas instituciones fortalecidas y legitimadas, de una sociedad formada, crítica y responsable y de un adecuado funcionamiento del sistema económico basado en las reglas fijadas por el Estado. La Gobernanza Democrática es presente y será el futuro en el camino hacia un desarrollo social, político y económico duradero.