El Presupuesto participativo: la asignación ciudadana de los recursos públicos

En democracia, resulta trascendental tener en cuenta criterios de equidad en la asignación de recursos. Debemos partir del hecho de que existe desigualdad y, por tanto, no todos partimos de una misma base a la hora de realizar una asignación "meritocrática" de recursos. En ese reparto de medios, los poderes públicos deben asegurar a los ciudadanos que se satisfacen sus necesidades vitales básicas y que cuentan con un sustento elemental de derechos efectivos que elimine las privaciones que les impiden el ejercicio de las opciones responsables y de las libertades en democracia. Y es el que objetivo prioritario de cualquier Estado debe ser la cohesión social, y éste es un "derecho de justicia, amén de una elemental obligación de solidaridad" (Canales Aliende).

Desde el marco teórico de la elección racional es más probable entender y predecir la asignación de recursos en políticas, a partir de la cual se maximice el bienestar de la comunidad sobre la base del bienestar de cada individuo. Dentro de este modelo, habría dos vertientes. La primera, el utilitarismo de Bentham, sostiene que debe proporcionarse la mayor utilidad al mayor número de individuos posible, de modo que todos tienen la misma importancia y no se pondera ningún otro valor. La segunda, la defendida por Ralws, sostiene que sólo se pueden mejorar el bienestar colectivo si se mejora el nivel de bienestar del individuo en la peor situación. De este modo, el autor pondera el valor de cada individuo y la asignación de recursos se realiza en base a la meritocracia.

Bajo este modelo teórico de asignación de recursos, la pregunta sería ¿cómo es posible agregar las preferencias individuales para que la preferencia común represente a todos y no perjudique a nadie? Una herramienta válida son los presupuestos participativos, pues además de centrar la atención en el objetivo compartido de asignación de medios, favorecen el canal para que el objetivo se cumpla.

Los presupuestos participativos son una forma de participación de la ciudadanía en la gestión de su ciudad, mediante la cual entre todos los vecinos se participa en la elaboración del presupuesto público municipal. Estos presupuestos: a) promueven que la ciudadanía no sea simple observadora de los acontecimientos y decisiones, y que pueda convertirse en protagonista activa de lo que ocurre en la ciudad, profundizando así en una democracia participativa, b) generan soluciones que se correspondan con las necesidades y deseos reales que tiene la sociedad; c) logran una mayor transparencia, eficiencia y eficacia en la gestión municipal, al compartir entre representantes políticos, personal técnico y ciudadanía el debate acerca de en qué se van a gastar nuestros impuestos, d) fomentan la reflexión activa y la solidaridad, ya que los vecinos tienen la oportunidad de conocer y dialogar sobre los problemas y demandas del resto; y e) mejoran la comunicación entre la Administración Pública y ciudadanía, generando espacios de debate entre representantes políticos, vecinos, colectivos y personal técnico.

Cada vez son más los municipios que están implantando este tipo de medidas y, de hecho, en España existe una Red de Presupuestos Participativos con sitio web, en donde aparecen reflejados los lugares en los que se están implantando este tipo de medidas, en qué grado, cuáles son los beneficios extraídos y qué puntos son necesarios reforzar en esta asignación colectiva de recursos. De igual modo, podemos encontrar Guías Metodológicas para implantar los presupuestos participativos en nuestras comunidades.

La evaluación de los lobbies en España

En la mayoría de los países europeos, la influencia de los lobbies es motivo de preocupación y objeto de regulación específica. Y ello porque más de 50% de los ciudadanos creen que su gobierno está, en gran medida, guiado en su actuación por la satisfacción de unos pocos y poderosos intereses de determinados grupos. Incluso un 81% de los ciudadanos europeos cree que se han generado unos vínculos excesivos entre los negocios económicos y la política que provocan un aumento de la corrupción en su país. De igual modo, los españoles no son ajenos a estas preocupaciones, máxime cuando conviven en un contexto de alta percepción de la corrupción, desafección hacia el gobierno y desconfianza en las instituciones. En la ausencia de más transparencia, integridad y de una regulación adecuada del ejercicio de la representación de intereses y de la influencia en la política, la actividad del lobby se asocia a la influencia indebida y a riesgos de corrupción, y tiene una connotación muy negativa en el imaginario público.

Es por ello por lo que Transparencia Internacional España ha publicado un informe por título "Una evaluación del lobby en España: Análisis y propuestas", donde se analiza la situación de estos grupos en España y se proponen algunas recomendaciones a los representantes para mejorar la transparencia, promover la integridad y facilitar el acceso a los decisores públicos. En base a los resultados que arroja el citado Informe, España suspende en los tres aspectos cruciales que se evalúan del lobby: a) en transparencia obtiene el 10%; b) en integridad obtiene el 35%; y c) en igualdad de acceso obtiene una puntuación del 17%.

Uno de los contenidos más interesantes del Informe versa sobre la necesidad de comprender culturalmente el lobby en España. Ya hemos apuntado que estos grupos de presión no gozan de una buena reputación y ello se debe en parte a su difusa conexión con la corrupción política. Según el Consejo General del Poder Judicial, hoy en día hay más de 2000 casos de corrupción abiertos. Pero, hasta ahora, se pueden constatar pocos casos referidos exclusivamente a la influencia indebida por parte de grupos de empresarios a políticos, que algunos equivocadamente califican como una forma de lobby. En una encuesta realizada por Burson-Marsteller y Cariotipo MH5  del año 2013, muestra que aunque el 34% de los políticos entrevistados considera útil un registro obligatorio de lobbies, estos datos son menores que la media de países europeos (54%), donde ya existe cierta regulación. Además, en España la utilidad del registro de lobbies sería neutra para el 41% de los decisores políticos y el 20% no lo considera útil. En todo caso, según el 93% de los políticos españoles, el lobby no está suficientemente regulado en España, aunque para un 44% de optimistas sí lo estará en los próximos tres años. De igual modo, la falta de regulación puede explicar que el 46% de los políticos españoles encuestados consideren la opacidad como el aspecto más negativo de la actividad del lobby, frente al 26% de la media del resto de países europeos. Siendo más optimistas, la encuesta refleja que cuando se pregunta por el aspecto más positivo de lobby, éste se refiere a la posibilidad de participación de sus integrantes en la esfera pública. Así, un 59% de los encuestados en España asegura que la participación de agentes sociales, económicos y ciudadanos en el proceso político es buena (la media europea es del 37%). 

Para finalizar, entre las propuestas de mejora que se reflejan en el Informe, destacaría las siguientes:

• Se debe de regular la actividad de los lobbies en España y crear un registro obligatorio -a modo del que ya existe en la Unión Europea-, que incluyan a todas las personas que busquen ejercer influencia de forma organizada (no sólo a lobbistas profesionales, sino también a representantes del sector privado, consultorías, sindicatos, think tanks, despachos de abogacía, organizaciones no gubernamentales, académicas o religiosas, etc.), en el diseño e implementación de las políticas públicas a nivel nacional, autonómico o local.
• El representante público debe informar, de manera clara, de los contactos que mantiene en relación a cada política o programa público, e informar públicamente sobre su agenda de trabajo. Al respecto, algunas de las leyes autonómicas de transparencia pública contemplan este último aspecto pero es preciso hacer un esfuerzo mayor en este sentido.
• El lobbista registrado debe informar periódicamente de sus actividades, sin perjuicio de la información que deban dar los responsables públicos con los que se reúnen, estableciendo claramente los nombres de los agentes públicos implicados, sus categorías y las unidades donde trabajan, el tema sobre el que se realizó la labor de influencia, las cantidades recibidas para dicha labor o, si se trata de una empresa que influye para sí misma, el presupuesto implicado, etc.
• Debe aprobarse un Código ético para la actividad de lobby de forma consensuada, estableciendo estándares éticos claros con respecto a la comunicación y la búsqueda de influencia hacia los representantes electos y funcionarios públicos. 

En definitiva, es urgente que el legislador español contemple la regulación de la actividad y el funcionamiento de los lobbies en nuestro país, siguiendo los postulados básicos que ha normado la Unión Europea y a semejanza del resto de los Estados-miembros.

La necesidad de regular los lobbies en España

Los Lobbies, según el Diccionario de la RAE, son "un grupo de personas influyentes, organizado para presionar en favor de determinados intereses". Puede definirse, a su vez, como grupos de presión profesional. Como subgénero, estas organizaciones pretenden condicionar la toma de decisiones públicas, actuando a modo de consultoría, prestando asistencia y servicios legales, estrategia comunicativa, conocimiento concreto sobre temas específicos, etc. 

En la Unión Europea, los lobbies obtienen por primera vez carta de naturaleza en el Libro Verde de la Iniciativa Europea en favor de la Transparencia (2006), desarrollándose con posterioridad su contenido en el Acuerdo entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea relativo al establecimiento de un Registro de transparencia. La creación de Registro de Transparencia ha sido una de las grandes aportaciones del ente supraestatal y responde a la necesidad de mantener un control de las organizaciones y las personas que trabajan por cuenta propia que participan en la elaboración y aplicación de las políticas de la Unión Europea. Tal Registro ofrece a los ciudadanos un acceso directo a la información sobre los actores que intervienen en actividades decisionales comunitarias, sobre los intereses que persiguen y sobre los recursos que movilizan en dichas actividades. Los principios de actuación básicos que orientan el funcionamiento del Registro son los principios de proporcionalidad, no discriminación e igualdad.

En cuanto al ámbito de aplicación del Registro, se consideran actividades incluidas en él  las "realizadas con objeto de influir directa o indirectamente en los procesos de elaboración o aplicación de las políticas y de toma de decisiones de las instituciones de la Unión, independientemente del canal o medio de comunicación utilizado, por ejemplo, subcontratación, medios de comunicación, contratos con intermediarios profesionales, grupos de reflexión, «plataformas», foros, campañas e iniciativas populares". Estas actividades incluyen, por ejemplo: los contactos con agentes de las instituciones, la preparación, difusión y comunicación de cartas, material informativo o documentos de debate o la organización de eventos, encuentros o actividades promocionales y actos sociales o conferencias. De mismo modo, se incluyen las contribuciones voluntarias y la participación en consultas oficiales sobre propuestas de actos legislativos u otros actos jurídicos. 

El Registro de Transparencia de la Unión Europea recoge una serie de normas aplicables a los declarantes -referidas casi en su totalidad a las obligaciones que contraen al inscribirse-, las categorías en que éstos pueden dividirse -profesionales, comerciales, no gubernamentales, de reflexión, religiosos o de representación pública-, y la información que los mismos deben facilitar -siendo ésta general (identidad, miembros, objeto) o específica (actividades y financiación)-.

Por otra parte, es importante destacar que el ya aludido Acuerdo recoge específicamente un Código de Conducta, estableciendo una serie de normas mínimas de obligado cumplimiento para los lobbies, así como el procedimiento para la investigación y tramitación de las denuncias que puedan cursarse en  contra de la actividad de los mismos. Así, se establece que los lobbies deben indicar siempre su nombre y la entidad a la que representan, declarando sus intereses y fines; no pueden obtener información de forma deshonesta o recurriendo a una presión abusiva o a un comportamiento inadecuado; o se deben asegurar de proporcionar información completa, actualizada y no engañosa a las instituciones comunitarias.

Sin embargo, hoy por hoy el legislador español sigue sin abordar la regulación de los lobbies en nuestro país. La regulación de los lobbies es uno de los puntos sobre los cuales parece existir consenso por parte de los actores políticos y sociales, pero a nivel estatal todavía sigue siendo una tarea pendiente.  No así para el legislador autonómico, ya que Comunidades Autónomas como Cataluña –mediante la Ley 19/2014, del 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno–, ya están normando sus registros de grupos de interés para inscribir las personas y colectivos que trabajen por cuenta propia y participen en la elaboración y aplicación de las políticas públicas en defensa de los intereses de terceras personas u organizaciones.

Participación cualificada del ciudadano en sociedad

La participación ciudadana en la vida pública es una de las formas más sobresalientes que tiene el individuo (ya sea de manera aislada o en colectividad), de generar Democracia, de dar sentido al pacto de convivencia pacífica, de mejorar el Estado de Bienestar. Indicadores tales como los niveles de participación electoral o el grado de asociacionismo en España y en la Unión Europea, reflejan que queda todavía un largo camino por andar, para que se desarrolle plenamiente la acción del ciudadano en sociedad.

En este sentido, conviene destacar que los ciudadanos suelen hacer uso de las formas de acción social más rutinarias, esto es, las fórmulas de participación indirecta que inciden de manera decisiva en la política general y que dan respuesta a lo contenido en el artículo 23 de la Constitución Española de 1978. Son las siguientes: a) el voto; b) el referéndum; y c) la iniciativa legislativa popular. Sin embargo, el abanico de opciones no termina aquí, y en nuestras manos reside mejorar el rendimiento de nuestras instituciones y mejorar la calidad de los servicios públicos.

Sin embargo, es un hecho contrastable que los ciudadanos españoles cada vez encuentran menos motivación para participar en política y que, lejos de ver en ella la respuesta a sus necesidades, la ven como el gran interrogante. La controversia incrementa cuando, además, la sociedad percive que quienes deben velar por el interés general, lo hacen por sus intereses particulares, y que quienes deben generar la solución a sus males, se convierten en parte del problema.  A título de ejemplo, en los últimos barómetros de opinión pública elaborados por el Centro de Investigaciones Sociológicas -en concreto, el de Julio de 2015-, se observa cómo los políticos, la política y los partidos, así como el fraude y la corrupción, son dos de los cuatro problemas principales de los españoles en la actualidad. A la falta de eficacia de los instrumentos de participación indirecta hay que añadir, a su vez, el hecho de que la participación política suele estar fuertemente condicionada por determinados actores sociales, dejando poco margen de maniobra a la acción individual o colectiva que puedan mostrar los ciudadanos. 

Esta crisis de la Democracia representativa abre una ventana a la posibilidad de explorar nuevas vías de Democracia deliberativa e, incluso, a potenciar mecanismos de Democracia directa, en donde la participación ciudadana sin intermediarios, cobre una especial relevancia. Como ejemplo ilustrativo, Jean-Jaques Rousseau, en el Libro I Del Contrato Social o Principios de Derecho Político, sentenció:  "Nacido ciudadano de un Estado libre y miembro del soberano, por débil influencia que pueda tener mi voz en los asuntos públicos, el derecho de votarlos basta para imponerme el deber de instruirme en ellos". 

Una sociedad crítica, madura, informada, consciente, respetuosa y fiscalizadora, requiere de un esfuerzo ciudadano que apueste por el "nosotros", y no sólo por el "yo", que compare las noticias que recibe para llegar a su propia visión de la realidad, que juzgue las acciones de los decisores públicos, que se interese por los servicios que se prestan, en definitiva, una sociedad democrática precisa replantearse continuamente el sentido y la finalidad que cumplen los mecanismos de los que se ha dotado para asegurar su bienestar y su subsistencia.

Debemos tomar parte en Democracia para que esta forma de Gobierno adquiera sentido y, además, debemos estar preparados para ello. Porque el mundo no está acabado; está siendo, y nuestro modo de estar en él es, necesariamente, transformándolo.